日本の議院内閣制と安倍内閣の行方：ウェストミンスター化を阻む「壁」

1994年の政治改革以降、日本では政治制度に対して数々の改革が行われてきた。一連の改革は日本の議院内閣制のあり方に大きな影響を及ぼしてきた。そこで、本稿では日本の議院内閣制について議論したい。まず議院内閣制をウェストミンスター型（編集部注：ウェストミンスターは英国の国会議事堂の所在地であるロンドンの地区名）とコンセンサス型の二つに分類する議論を紹介する。その上で日本の議院内閣制の特徴を検討し、一連の改革の結果、以前に比べればウェストミンスター型に近づいたものの、依然としてコンセンサス型の特徴を保っていることを示す。その上で近年の政治過程に日本の議院内閣制のあり方が及ぼした影響について検証し、7月21日に行われた参議院議員選挙の結果を踏まえて、第2次安倍晋三内閣の行方について簡単に触れたい。

ウェストミンスター型とコンセンサス型議院内閣制

一般に日本は統治システムとして議院内閣制を採用していると考えられている。議院内閣制の本質は内閣が議会の信任に依拠して存在することと内閣が議会の解散権を持つことである。(※1)

1990年代以降数々の改革が行われた結果、日本の議院内閣制のあり方は変化してきた。議院内閣制のあり方を考える上で参考になるのはアレンド・レイプハルト氏の議論である。レイプハルト氏は民主主義には多数派の構成の仕方によって二つの類型、ウェストミンスター型とコンセンサス型に分けることができるという。(※2) ウェストミンスター型が単純多数決主義を採るのに対し、コンセンサス型は多数派の規模を極大化しようとする。

レイプハルト氏の分類法は議院内閣制のあり方を考える上でも有用である。(※3) 議院内閣制の分類についての他の研究者の議論も参考にしながら整理するとウェストミンスター型とコンセンサス型議院内閣制は次のようにまとめることができる。(※4)

ウェストミンスター型議院内閣制の特性は、（1）小選挙区制、（2）二大政党制、（3）単独内閣への行政権の集中、（4）内閣と与党の一体性、（5）行政府の立法府への優位、（6）一院制、（7）強い首相の指導力である。一方、コンセンサス型の特徴としては、（1）比例代表制、（2）多党制、（3）連立内閣による行政権の共有、（4）内閣と与党の二元性、（5）行政府と立法府の均衡、（6）二院制、（7）弱い首相の指導力を挙げることができる。

議院内閣制の二つの類型

日本の議院内閣制の変容

以上の二つの議院内閣制の類型を踏まえ、日本の議院内閣制のあり方を議論したい。自民党が長期にわたって政権を担当した1955年から1993年に至る時期、いわゆる55年体制の時代に日本の議院内閣制はコンセンサス型であったと分類することができる。選挙制は小選挙区より比例代表制に近い中選挙区制（1つの選挙区で2～6人の議員を選出）であり、政党制は自民党一党優位の多党制であった。

55年体制の下、自民党は単独で内閣を担ったので、一見するとこの時期に単独内閣が続いたように見える。しかしながら、自民党は派閥連合政党であり、自民党内閣の実態は連立内閣に近かった。(※5) 日本の国会の内閣に対する自律性はもともと強い。その上、自民党内において派閥の独立性が強く、政策決定過程において与党は強い影響力を保持した。このため、内閣と与党が二元的に政策を決定することになった。内閣の与党に対する影響力が弱いため、行政府が立法府に優位することはなかった。個々の与党議員の政策決定過程に及ぼす影響力を考えると行政府と立法府は均衡していたと言っていい。日本は二院制を採っており、参議院の権限は強く、衆参両院で自民党が過半数を獲得していたこの時期も隠然たる影響力を政治過程に及ぼしていた。そして、以上の特徴のため、首相の指導力は弱かった。

その後、1990年代に入り、いくつもの制度改革が行われた。重要な改革は1994年の選挙制度改革と1996年から1998年にかけて議論・準備され、2001年に実施された中央省庁再編である。(※6)

1994年の選挙制度改革により、中選挙区制度に代わり小選挙区・比例代表並立制が導入された。また、2001年に実施された中央省庁再編により、内閣総理大臣の法的権限と補佐体制が強化された。

一連の変化は日本の議院内閣制のあり方にどのような影響を及ぼしたのであろうか。

小選挙区・比例代表並立制導入により、日本の選挙制度は以前より小選挙区制に近いものになった。新しい選挙制度導入されたことで二大政党制が発展していく。まず、新進党が発足、その後、解散した新進党に代わり民主党が成長していったのである。2003年11月の総選挙で自民・民主両党が衆議院議席の86%を占める一方、2004年7月の参議院選挙では両党が参議院議席の81%を保持するようになる。以後、主要な政党として自民党および民主党という二大政党が競い合うようになる。

選挙制度が変更され、同一の選挙区から複数の自民党議員が当選することがなくなった結果、自民党内における派閥の影響力は低下し、自民党はかつてのような派閥連合政党ではなくなり凝集性を高める。この間、参議院で単独過半数を占めていなかった自民党は公明党などと連立を組んできた。(※7) 同じ問題を抱えた民主党も国民新党などとともに政権を担当した。(※8) 従って、1999年1月以降、全ての内閣が連立内閣である。ただ、二大政党の連立相手の政党は比較的小規模のため、その本質は単独内閣に近く、行政権は内閣に集中していると評価できる。

また、小選挙区制では無所属で当選することが難しくなったため、政党から公認されることが重要な意味を持つようになった。この結果、公認権の重みが増し、党内における党首の影響力が増した。省庁再編により内閣総理大臣が政策を立案する上での権限は増えることになった。内閣総理大臣には閣議における発議権が認められたほか、内閣官房に法案を準備する権限が正式に与えられたからである。こうして首相の権力は以前より拡大した。

一連の制度改革が及ぼした影響を踏まえ、日本の議院内閣制はウェストミンスター化したとしばしば評価される。(※9)

行政府と立法府の関係：日英の違い

だが、現在の日本の議院内閣制とウェストミンスター型議院内閣制には二つの大きな違いがある。二つとも行政府と立法府の関係に関連している。一つは行政府が立法府の議事運営に関与する権限である。議事運営とは法案審議の進行、議案の処理等をさす。二つは二院制のあり方である。この二つのために日本の議院内閣制には依然としてコンセンサス型の性格が残っているのである。

ここでは日本の議院内閣制とウェストミンスター型のモデルと考えられている英国の議院内閣制を比較したい。

議会の議事運営に関与する英国の内閣

議事運営権の問題から議論しよう。日本で内閣は国会の議事運営にほとんど関与できないのに対し、英国においては内閣が議事運営に強い影響力を行使し、法案成立を促すことができるという違いがある。

英国の場合、内閣は議会の議事運営に関与し、法案審議を促すためにさまざまな権限を与えられている。その上、議会の構造が内閣にとって法案を成立させやすいものとなっている。

まず法案の優先順位は内閣が決めることができる。また、閣僚は内閣提出法案については第二読会終了後、法案の審議時間を決めるプログラム動議を提出することができる。第二読会終了後、内閣提出法案を審議する公法案委員会は法案ごとに置かれる。そして、委員会の委員を決める選出委員会の委員のほとんどは与野党の院内幹事である。与党の院内幹事は閣僚であり、法案に反対の与党議員を任命することはあまり考えられない。

以上のような権限や議会の仕組みのため、英国では内閣が法案審議を促すことができる。特に、委員会の審議段階において、審議が引き延ばされ、このために他の法案を含め、法案成立が危うくなる可能性が低くなっている。

法案審議で強い権限を持つ日本の国会

これに対し、日本では内閣は法案の優先順位を決めることはおろか、国会の議事運営に関与する権限をほとんど認められていない。議院運営委員会や法案を審議する各委員会が議事運営について強力な権限を持っている。議院運営委員会は本会議開催の有無や日程を実質的に決めている。また、本会議における法案の趣旨説明の要否を決める権限を持っており、この権限を通じて実質的に委員会で法案審議を始める時期を決めている。これは現在、野党は基本的に内閣提出法案に対し本会議における趣旨説明を求めることが慣例となっており、この要求に対し議院運営委員会が判断を下さない限り委員会に法案は付託されないからである。議院運営委員会においては委員長や理事が大きな影響力を行使している。

常任委員会は法案ごとに設置されるのではなく基本的に政策分野別に設置される。審議する法案の優先順位、審議時間など委員会における法案審議のあり方は委員長や理事間の協議によって決まる。

また与野党の国会対策委員長間の協議も法案の優先順位、審議時間をはじめとする国会の法案審議のあり方を大きく左右する。

国会が法案審議のあり方を決める上での強い権限を持っていることに加え、分権的であるため、内閣が法案審議を促進することは容易なことではない。また、国会の権限や構造を利用して、委員長や理事を務める与党議員は法案審議の進度に大きな影響を及ぼすことができる。

自民党内閣は、内閣提出法案の与党内での事前審査制の慣行を確立し、事前に与党議員の賛同を得られた法案しか国会に提出しないことにしている。(※10) この慣行を確立させた背景には、内閣が国会に法案を提出した後、与党議員が影響力を行使し法案成立が不確実になることを避ける目的があったことは間違いない。(※11) ただ、事前審査制が定着したために、内閣が議事運営に関与できないことが国会の法案審議過程自体にどのような影響を及ぼすのかはっきりしないことになってしまった。

民主党は2009年に政権を獲得した際、事前審査制を採らなかった。このため、内閣と国会の議事運営権をめぐる関係が法案審議過程に及ぼす影響が明らかになった。影響が一番顕在化したのは鳩山由紀夫内閣である。鳩山内閣はしばしば、重要法案を国会に提出後、与党議員の協力を確保できずに成立させることができなかったのである。こうした経験を踏まえ、野田佳彦内閣は事前審査制を採ることになる。

国会が議事運営権を独占しているということは日本の議院内閣制のあり方を大きく規定する。与党議員は国会の法案審議の進度を大きく左右できるため、この力をテコに法案や内閣の政策そのものに影響力を行使することができる。この結果、内閣と与党は一体的ではなくなり、二元的に政策が形成されることになる。また、国会は議事運営権を通じて内閣に対し強い自律性を保っている。このため、日本の内閣はウェストミンスター型ほど国会に対して優位しているわけではない。

参議院が強力な日本の二院制

日本と英国の議院内閣制の二つ目の大きな違いは二院制のあり方である。英国では、貴族院に対する下院の優位性が強い。財政法や歳出法など金銭法案の場合、下院は貴族院が同意しなくても法案を成立させることができる。また、それ以外の法案についても貴族院が否決しても下院が1年後に再び可決すれば成立させることができる。

これに対し、日本では衆議院の参議院に対する優位性は弱いものでしかない。予算審議や条約承認については衆議院の議決が参議院に優先する。しかし、法案については衆議院が優位する条件は厳しい。衆議院が可決した法案を参議院が修正あるいは否決した場合、もとのように法案を成立させるためには衆議院で再度法案を採決し、出席議員の3分の2の賛成が必要である。与党にとって3分の2議席を確保することは困難である。さらに参議院が受け取った法案の審議を進めない場合、送付後61日以上経過しないと「みなし否決」を利用して再議決できない。

そもそも、衆議院からの信任で成立する内閣は、参議院の多数派から支持を獲得している保障はなく、参議院に対しては解散権を行使できない。従って、制度的に見ると、内閣にとっては衆議院より参議院で法案を成立させることの方がより難しいのである。

日本の議院内閣制が及ぼす短命政権への影響

日本の議院内閣制にはウェストミンスター型議院内閣制との間に上述のような違いがある。そして、この違いが近年の日本の政治変動を解く鍵ともなる。2006年9月に安倍晋三氏が首相に就任して以降、短命政権が続き、毎年首相が交代した。近年、政策決定過程が停滞し、多くの首相が短命に終わった背景には日本の議院内閣制の上記二つの特性、特に、強い参議院が関係している。

福田康夫、菅直人、野田佳彦の3人の首相が短命に終わった要因の一つとして「ねじれ」国会のため法案を成立させるのに難儀したことがある。福田康夫氏が首相に就任した際、与党自民・公明両党は衆議院で3分の2以上の議席を持っていたものの、参議院で過半数議席を確保していなかった。このため福田首相は新テロ特措法などの重要法案を再可決によって成立させざるを得ず、政策立案は停滞した。また、国会同意人事には衆議院の優越は認められていないので、2008年3月に任期を迎えた福井俊彦日本銀行総裁の後任人事を決めるのに苦労し、日銀総裁は一時期空席になった。福田首相は「ねじれ」国会のもとでの政策決定を悲観し、同年9月に退陣した。

菅首相も2010年7月の参議院選挙で民主党が敗北し、与党である民主・国民新党が参議院で過半数議席を確保できなかったため、法案を成立させることに難儀する。菅首相は民主党の看板政策であった「子ども手当」の2011年度分の法案成立を断念することを余儀なくされた。さらに、国債発行に必要な特例公債法案の成立を自民党が認めなかったので、自らの退陣と引き換えに特例公債法案を成立させることになった。菅首相の早期辞職の背景には民主党の内紛もあった。とは言え、「ねじれ」国会が政策立案を困難にし、内閣の求心力を弱めたことは間違いない。また特例公債法案は菅内閣にとどめを刺した。

野田首相は最重要視した社会保障と税の一体改革関連法案を参議院で成立させるために、自民党の要求を受け入れ、法案成立後「近いうちに」衆議院を解散することを表明せざるを得なくなった。こうして解散時期を制約され、民主党が不利な状況下で解散することを迫られることになった。

鳩山首相の場合には、米軍普天間飛行場移設をめぐる混乱が政権を袋小路に追い込んだことは間違いない。ただ、鳩山内閣の下では内閣が議事運営権を持ち合わせていないがゆえに法案審議か停滞した。このため鳩山内閣はマニフェストの関係するものを含め、いくつかの重要法案を成立させることができなかった。これが鳩山内閣の勢いを奪い、弱体化させた。

第1次安倍内閣以降の首相の在任期間

第2次安倍内閣の今後

最後に、簡単にこれまでの議論を踏まえて安倍内閣の今後の行方を占ってみたい。

7月21日の参議院選挙で自民党は大勝、65議席を獲得した。公明党は11議席を獲得し、参議院での自民・公明の与党議席は非改選議席を合わせて135となった。これで与党が衆参両院で過半数議席を保持することになり、「ねじれ」は解消した。

安倍首相は以前に比べれば法案を容易に成立させることができ、より順調に政策を立案できるはずである。「ねじれ」国会の下ではともすれば与党を追い詰めること自体が野党の目的となり、政策面での対立が大きくない場合であっても法案審議が停滞することがしばしばあった。ただ、日本の議院内閣制の二つの特徴は依然として政治過程に影響力を及ぼすはずである。国会の内閣に対する自律性が高いことは内閣が立案しようとする政策に対して与党議員の発言権を保障する。特に解散を恐れる必要がなく、独立性の高い与党の参議院議員は強い影響力を行使することが可能である。

すでに述べたように自民党は内閣提出法案の事前審査を行う慣行を確立している。このため、内閣が国会に法案を提出した後に法案審議が停滞することが頻繁に起きるとは考えにくい。ただ、多くの与党議員から内閣の政策へ支持を確保する必要があり、これには時間を要す。安倍首相にとってもこの意思決定プロセスを経なくてはならないことに変わりはない。首相が掲げる政策の多くを実現する上では特に参議院議員の説得が課題となるだろう。

1990年代以降、数々の制度改革が行われてきた。これらの改革は日本の議院内閣制をウェストミンスター型に近づけることを目的としていた。(※12) この結果、以前のコンセンサス型に比べれば日本の議院内閣制がウェストミンスター型に近づいたことは間違いない。だが、日本の内閣と国会の関係、そして二院制のあり方を踏まえると日本の議院内閣制が完全なウェストミンスター型になったとは言い難い。考えてみればこれは自然かもしれない。なぜなら改革の対象となった政治制度は選挙制度および内閣制度であったからである。国会制度と二院制度そのものはほとんど改革の対象とならなかったのである。このため、日本の議院内閣制にはコンセンサス型の特徴が残っているのである。言い換えれば、この二つはウェストミンスター型に近づける上での「壁」となっており、さらに近づけようとするのであれば、国会の制度全般と二院制の改革が必要不可欠となる。

（タイトル写真＝東京・永田町の国会議事堂［撮影＝久山城正］）