Почему Японии не удаётся восстановить свои финансы?

Величина общественного долга Японии выделяется даже на мировом уровне

Согласно данным сравнительной международной статистики Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), по состоянию на 2012 год соотношение долговых обязательств органов государственного управления (правительства страны, органов местного самоуправления и фондов социального обеспечения) к величине ВВП достигло 218,8%. Это соотношение более чем вдвое превышает аналогичный показатель США (102,1%), оно приблизительно на тридцать процентов больше показателя Греции (167%), которая в 2010 году обратила на себя особое внимание в связи с долговым кризисом. Это самый высокий уровень среди всех государств — членов ОЭСР.

Хронологическое сопоставление также говорит о том, что японский показатель соотношения правительственного долга к ВВП в 2012 году уже превзошёл уровень 1944 финансового года, к наступлению которого страна на протяжении восьми лет с начала Второй японско-китайской войны в 1937 году вела полномасштабные военные действия. Поскольку колоссальную сумму правительственного долга, накопленную в военное время, было невозможно погасить при помощи обычных методов, избавиться от неё в конечном счёте удалось посредством высокой инфляции в период сразу после окончания войны, что фактически являлось дополнительным налогообложением, так называемым «инфляционным налогом».

Именно за пять лет, начиная с 1944 года и до 1949 года, когда практически завершился период быстрого нарастания инфляции, за который оптовые цены выросли в 90 раз, реальная стоимость правительственных долгов с их фиксированным номиналом соответственно уменьшилась в 90 раз. Бремя этого падения реальной стоимости в конечном счете фактически взял на себя японский народ, который владел госзаймами непосредственно либо опосредованно через финансовые институты страны.

В итоге, за счёт этого инфляционного налога и других обстоятельств, до 1950 финансового года соотношение правительственного долга к ВВП удалось радикально сократить до 14,0%. Более того, начиная со второй половины 1950-х годов, за время периода высоких темпов экономического роста этот показатель уменьшился к 1964 финансовому году до 4,4%. Однако в дальнейшем он вновь стал увеличиваться. Этот процесс, который стал особенно заметно ускоряться с 1990-х годов, продолжается и сегодня.

Предельная "иммобилизация" финансов на фоне старения населения

В настоящее время величина правительственного долга Японии уже достигла критического уровня. При этом ещё более усугубляет ситуацию то, что год за годом продолжает возникать всё новый и новый бюджетный дефицит. В проекте бюджета на 2014 финансовый год, разработка которого завершилась 20 марта 2014 года, из совокупного годового дохода, величина которого составляет 95 трлн 882 млрд 300 млн иен, 43% или 41 трлн 250 млрд иен приходится на общественные заимствования. Дефицит первичного сальдо, рассчитываемого за вычетом из годовых расходов стоимости обслуживания госдолга, составляет 22 трлн 611 млрд 100 млн иен. Именно эта сумма добавится за год к величине непогашенных долговых обязательств. Она соответствует почти пяти процентам ВВП.

Более того, имеются проблемы и со структурой бюджетных расходов. В совокупном показателе расходов бюджета 2014 финансового года обслуживание госдолга и расходы по социальному обеспечению, то есть, те статьи, в отношении которых правительство не располагает существенной свободой принятия решений, составляют соответственно 24,3% и 31,8%. В сумме эти показатели составляют 56,1% бюджетных расходов. Во второй половине 1960-х годов, когда началось увеличение размеров непогашенного правительственного долга, тогдашнее министерство финансов подчеркнуло серьезность проблемы "иммобилизации финансов" и заговорило о необходимости её решения. В бюджете 1968 финансового года, сформированном в период проведения министерством "кампании по борьбе с иммобилизацией финансов", обслуживание госдолга и расходы на социальное обеспечение составляли соответственно 3,5% и 14,1%, а в совокупности — 17,5% (данная цифра не соответствует арифметической сумме процентных показателей 17,6% из-за применения правил округления чисел). Если взять показатели того времени за стандарт, нынешняя структура бюджетных расходов свидетельствует о крайней степени "иммобилизации" финансов.

Такая структура государственных финансов Японии сложилась в обстановке, когда основополагающим фактором является быстрое старение населения страны. Этот процесс находит свое отражение в том, что в расходах на нужды социального обеспечения, которые являются главным фактором разбухания расходной части бюджета, львиная доля приходится на выплаты, большинство получателей которых составляют пожилые люди: расходы на выплату пенсий, а также на оплату медицинского обслуживания и ухода. В проекте бюджета на 2014 финансовый год расходы на выплату пенсий, а также на оплату медицинского обслуживания и ухода составляют 73,9% от общей суммы расходов на нужды социального обеспечения.

"Ловушка демократии" как препятствие на пути к финансовому оздоровлению

Однако обращает эти обстоятельства в реальный финансовый кризис политика. Начиная со второй половины 1960-х годов, когда начал увеличиваться объём непогашенного правительственного долга, и вплоть до нынешнего дня неоднократно предпринимались попытки добиться финансового оздоровления, включая вышеупомянутую кампанию по борьбе с иммобилизацией финансов.

Введение потребительского налога, которое осуществил правительственный кабинет под руководством премьер-министра Такэсита Нобору в 1989 году; повышение ставки потребительского налога до пятипроцентного уровня, предпринятое кабинетом Хасимото Рютаро в 1997 году; повышение ставки потребительского налога до восьми процентов, решение о котором было принято кабинетом Нода Ёсихико, реализованное в апреле 2014 года правительством под руководством Абэ Синдзо, — это наиболее выдающиеся усилия, предпринятые ради оздоровления финансов. И здесь следует отметить, что все эти кабинеты министров получили суровую оценку избирателей на выборах, следовавших после принятия упомянутых мер.

Такая практика указывает на сложность осуществления действий по оздоровлению финансов в демократическом обществе. Каждый отдельно взятый избиратель, который является получателем каких-либо выплат из бюджета, будучи обладателем права голоса на выборах, берёт на себя в форме уплаты налогов лишь часть расходов, связанных с получаемой бюджетной выплатой. Следовательно, его политические решения односторонне направлены на увеличение получаемых выплат, вызывая тем самым разбухание расходной части бюджета.

Наряду с этим, когда звучат предложения об увеличении налоговых ставок, избиратель настаивает, что все, кроме него самого, "понапрасну растрачивают деньги".  Поэтому избиратель склонен предаваться оптимизму, оказывая политическую поддержку тем, кто утверждает, что достаточно просто избавиться от "лишних трат" для того, чтобы необходимость повышения налогов отпала. Таким образом, можно утверждать, что в разрастании финансового дефицита свою роль играет явление, которое следует назвать "капканом демократии".

Строительные займы: брешь, пробитая Законом о финансах

Безусловно, на протяжении своей многолетней истории человечество создало механизмы, позволяющие избегать попадания в этот демократический капкан. Коротко говоря, это обязывающие (к надлежащему исполнению долга перед обществом) меры, то есть, меры, резко ограничивающие рамки, в которых демократически избранное правительство может действовать по собственному усмотрению.

Одной из подобных обязывающих мер является создание определенной монетарной системы, а именно, системы золотого стандарта либо системы фиксированного валютного курса. В рамках системы, при которой ценность и объём циркулирующей валюты привязаны к золоту, исходя из необходимости поддерживать золотой стандарт, угроза дефицита международного платежного баланса служит ограничителем увеличения бюджетных расходов и фискального дефицита. Также и в рамках системы контроля валютного курса применение фиксированного обменного курса и необходимость его удерживания приводят к аналогичному эффекту.

Ещё одной обязывающей мерой служат конституционные и законодательные ограничения. Так, в 1974 году в Японии в качестве свода базовых правил управления государственными финансами был принят Закон о финансах, четвёртая статья которого определяет правило: "Финансирование государственных расходов должно обеспечиваться за счёт финансовых средств помимо общественных займов и других заимствованных средств".

Впрочем, вслед за этим определением в японском Законе о финансах указывается: "При этом в качестве источника финансирования общественных работ, а также инвестиций в основной капитал и ссужаемых средств, в пределах утверждённой парламентом суммы допускается использование общественных займов и других заимствованных средств". Именно эта оговорка стала серьёзной брешью. На протяжении почти 50 лет, начиная с 1966 финансового года, ежегодно в этом особом порядке продолжался выпуск строительных займов.

К тому же, с принципиальной точки зрения, поскольку поправки и дополнения к этому закону могут быть внесены силами группировки, обладающей большинством голосов в парламенте, его эффективность в качестве обязывающей меры носит ограниченный характер. Это особенно заметно в условиях парламентаризма, при котором обладающие парламентским большинством политические партии формируют правительственный кабинет. Фактически, помимо "строительных займов", выпуск которых допускается в особом порядке, предусмотренном ст. 4 Закона о финансах, в Японии государство осуществляло массированные заимствования (в виде «займов на покрытие бюджетного дефицита»), для которых парламент ежегодно принимал решения, позволявшие выпускать государственные займы в порядке особого исключения из норм, предусмотренных Законом о финансах.

Институт гэнро и его фактическая роль независимого органа в довоенные годы

Третьим обязывающим средством может служить создание нейтрального органа, обладающего, как минимум, относительной независимостью от демократических инструментов контроля, и наделение его полномочиями в сфере государственных финансов. Примером, который рассматривают в качестве эффективной практики работы таких институтов, является неформальная система гэнро, коллегиальная группа "государственных старейшин", действовавшая в Японии перед Второй мировой войной. Хотя институт гэнро не был предусмотрен конституцией (Конституцией Японской империи), со времен Реставрации Мэйдзи (1868-1889 гг.) он обладал серьезным политическим влиянием, в частности, по распоряжению императора гэнро рекомендовали ему кандидатов на пост премьер-министра. В период Мэйдзи в эту коллегиальную группу входили такие выдающиеся государственные деятели, как Ямагата Аритомо, Иноуэ Каору, Сайго Цугумити, Ояма Ивао, Мацуката Масаёси.

В начале 20-го века, когда со стороны окрепших политических партий усилилось столь характерное давление, результатом которого становится разбухание бюджета, гэнро выполняли функцию защитной стены, сдерживавшей этот напор. Японско-русская война 1904-1905 годов стала масштабным военным конфликтом, за время которого совокупная величина военных расходов достигла 68% ВВП Японии 1903 года. И хотя война закончилась для Японии победой, поскольку в отличие от Первой японско-китайской войны (1894-1895 гг.) страна не смогла получить военных репараций, после войны государственные финансы отяготились бременем правительственных долгов. В этой обстановке усиливший свое влияние благодаря одержанной победе военно-морской флот, Министерства внутренних дел, железнодорожного транспорта и другие ведомства, требовавшие средств на поддержание таких инфраструктурных объектов, как железные дороги, портовое хозяйство, телеграфная связь и т. д., а также политическая партия Риккэн Сэйюкай ("Конституционное общество политических друзей"), добивавшаяся привлечения средств в служившие ей опорой регионы, стали тремя группами, каждая из которых требовала от Министерства финансов огромных бюджетных ассигнований.

Если же рассматривать ситуацию с точки зрения фактических результатов, обнаруживается, что бюджетные расходы после Японско-русской войны удерживались под контролем, первичное сальдо сводилось с профицитом, а накопленные за время войны правительственные долги сокращались. Это происходило именно благодаря тому, что усилия Министерства финансов по сдерживанию бюджета от разбухания получали поддержку со стороны гэнро. К примеру, в 1911 году Иноуэ Каору вместе с влиятельным представителем финансовых кругов Сибусавой Эйити представил занимавшему в то время пост премьер-министра Сайондзи Киммоти письменные соображения по финансовым вопросам, суть которых сводилась к отказу от внешних заимствований, выплате государственных долгов и реорганизации административного аппарата. Таким образом, при поддержке гэнро Министерству финансов удалось успешно сократить финансирование общественных работ, которого добивались Риккэн Сэйюкай и Министерство внутренних дел.

С точки зрения функционирования института гэнро в качестве государственного органа следует отметить несколько важных особенностей. Во-первых, положение этого института изолировало его от демократического управления, которое зависит от результатов выборов. Во-вторых, статус гэнро был пожизненным. И, наконец, в-третьих, этот институт обладал влиянием как на правительство, так и на армию, которые делили власть между собой в соответствии с Конституцией Японской империи.

Можно считать, что благодаря этим трём особенностям институт гэнро был свободен от влияния присущей демократическому обществу силы, раздувающей государственный бюджет. Вместе с тем на протяжении долгого времени он имел весомый голос в бюджетных вопросах, исходя при этом из интересов государства в целом, а не отдельных общественных групп. В период Тайсё (1912–1926 гг.) в состав гэнро вступил Сайондзи Киммоти, которому было суждено стать "последним гэнро". После смерти этого деятеля в 1940 году финансовая система Японии начала быстро двигаться к краху, что тоже весьма символично.

Руководствуясь одним лишь "политическим лидерством", мы удаляемся от решения проблемы

Тревогу в связи с нынешним состоянием финансов Японии вызывает не только то, что в стране уже сложилась критическая ситуация, о которой свидетельствуют приведенные в данной статье количественные показатели бюджета. Тревожит и то, что не выполняют свои функции обязывающие меры, призванные сдерживать разрастание бюджетных расходов и фискального дефицита в условиях демократии. Более того, политики идут по пути дальнейшего ослабления этих механизмов. Нет нужды говорить о том, что в нынешней Японии не только не сделан выбор в пользу золотого стандарта либо фиксированного валютного курса, — они даже не рассматриваются в качестве приемлемой альтернативы. Именно поэтому ещё более важной становится роль, возлагаемая на юридические и административные меры и средства, призванные обязывать к соблюдению долга перед обществом.

На протяжении последнего полувека Закон о финансах практически не выполнял своих функций в качестве обязывающей меры. К тому же, нынешнее правительство, следуя принципу "политического лидерства", который сложился со времён прихода к власти Демократической партии, идёт в направлении отрицания важности передачи процесса принятия решений по специфичным вопросам независимому органу, изолированному от процессов политики.

Похоже, что идея руководствоваться единственно "политическим лидерством", получает всё большее распространение не только в правительстве и партиях как правящего, так и оппозиционного лагеря, но и среди политических обозревателей. Критическое состояние финансов Японии связано с этой ещё более масштабной проблемой.

(Оригинал статьи опубликован на японском 20 марта 2014 г.)

Фотография к заголовку: Министр финансов Японии Асо Таро, председатель управляющего совета ФРС США Джанет Йеллен (в центре), управляющий Банка Японии Курода Харухико (слева в среднем ряду) на встрече министров финансов и управляющих центральных банков стран G20. Сидней, Австралия, 22 февраля 2014 года (Reuters / Aflo)