面對自然災害，需要「主動式」的避難

嚴重氣象災害——甚至可能遭遇史無前例的超強颱風

在筆者的印象中，2011年東日本大地震後，日本的防災工作逐漸偏重於地震和海嘯，這兩種災害受到了廣泛關注。地震、海嘯固然是重大不安因素，但畢竟只是偶爾發生的大型災害。

然而，不太被人關注且形勢更加嚴峻的問題卻是氣象災害。雖然所謂的游擊式暴雨也比較多發，但這具有明顯的局部性，不會對整個地區造成破壞。更令人憂慮的是颱風日益大型化的問題。原因在於海水溫度長期處於非常高的狀態，海洋氣象更早地受到了氣候持續暖化的影響。由於海水溫度高，導致颱風不僅不會勢衰，還會在接近日本的過程中增大強度，這種狀況已經趨於常態化。長此以往，日本很可能遭遇超強颱風的侵襲。

比如2014年7月，規模巨大的8號颱風「浣熊」襲擊了沖繩。雖然有關方面預測該颱風將繼續壯大，發布了特別警報，但最後所幸並未進一步惡化（截至7月7日，中心氣壓為930hPa）。後來的11號、12號也是連降大雨。

2013年11月初，中心氣壓895hPa的30號颱風「海燕」襲擊了菲律賓的雷伊泰島（Leyte），奪去了6,000多人的生命。11月是颱風季節末期，過去從未出現過這樣的超強颱風。順便提一下，日本歷史上出現過兩次超強颱風，分別是1934年中心氣壓911hPa的室戶颱風和1959年中心氣壓929hPa的伊勢灣颱風。但2013年的颱風「海燕」最終突破了900hPa。試想2005年襲擊了美國紐奧良市的「卡崔娜」颶風也不過902hPa的程度，就能理解895hPa的破壞力是何等巨大了。

2012年4月，氣象廳發布了模擬數據，稱今後也有可能發生中心氣壓低於850hPa的颱風。筆者認為，此時不防更待何時。

釜石市的孩子們率先逃跑

筆者從2004年開始在岩手縣釜石市面向國中小學生開展防災教育。東日本大地震前的2010年，當時就曾有分析指出未來30年內，宮城縣海域發生地震和海嘯的概率為99%，三陸海域為90%。

儘管如此，但在「3・11」以前，即使有關方面發出海嘯警報和避難勸告，也沒有任何人會躲避。因此，筆者認為正是自己堅持教育孩子們事前防範、迅速逃離的做法幫助他們在地震時採取了正確的行動。海嘯奪去了1,000多人的生命，但許多國中小學生卻在各種各樣的狀況下率先進行了避難。最終，釜石市內14所國中小學的約3,000名學生在大地震和大海嘯中得以逃生。

防災的本質在於災害襲來之前能夠做好多少旨在減輕損失的對策準備。但阪神淡路大地震以後，日本的防災工作則考慮的是如何處理善後問題。因此，地方上的防災措施也是如此，如何保證糧食、如何保證飲用水、能否確保避難所，等等，大家研究的全是活下來以後的問題。

應擺脫「災害過度保護」導致的行政依賴

1959年的伊勢灣颱風之前，日本每年因自然災害死亡的人數達數千人。伊勢灣颱風在名古屋造成5,000多人喪命。當時的日本即將邁入經濟高速發展的時代。作為一個已開發國家，每年死亡數千人的狀況絕非正常現象。換言之，這說明日本缺乏與已開發國家地位相稱的最起碼的基礎設施。

伊勢灣颱風過去兩年後的1961年，日本開始施行「災害對策基本法」，以此為分水嶺，自然災害造成的死亡人數開始大幅減少。近年來，除了阪神淡路和東日本大地震外，每年自然災害致死人數均在100人以下。

1億人口中每年死亡數千人的現象屬於系統錯誤，多年來政府一直在致力於糾正這種系統。但1億人中死亡人數不到100人這種狀態又幾乎屬於意外事故範疇了。以交通事故為例，即使設置了行人穿越道和人行天橋，如果行人亂穿馬路也會造成事故。換言之，能否避免事故在很大程度上取決於個人。而日本的防災工作卻一直是以政府為主導。

比如，建造防洪堤時，要建造「百年概率」的堤壩。意思是要能夠抵禦百年一遇的大雨。那麼，「百年概率」級別以下的小型但發生頻率較高的洪水就要依靠大家來抵禦。而另一方面，人們將逐漸失去昔日世代相傳的聯手抗擊地區性災害的智慧和防災共同體意識。這催生出了防災意識薄弱的國民一旦遭遇重大災害就會出現大量傷亡的社會結構。

如今，日本的防災工作所面臨的問題是：如何擺脫像堤壩那樣被人為保障安全的「災害過度保護」狀態。換言之，必須重拾「自己的生命自己保護」這種主體性，也就是「主人翁意識」。

從小學生做起的防災教育激發主動應對災害行為

再以釜石為例，僅市內就有34座海嘯紀念碑。1896年，三陸地區發生了「明治三陸海嘯」，當時釜石的總人口為6,500人，死亡人數達4,000人，整個小城遭受了滅頂之災。「3・11」以前，我曾問過釜石的孩子們「知道這裏遭遇過幾次海嘯嗎？」，他們都回答「知道」。但當我再問「那你們會往哪裏逃呢？」時，他們卻說「不逃啊。不是有堅固的堤壩嗎？」。

曾是國家支柱產業企業的新日鐵製鐵所（當時）此前就建在屢遭海嘯侵襲的釜石。於是，日本押上一國威信，在釜石灣入口處修建了深達水底63m、水面高度10m的巨型防波堤。作為當時全球第一大土木工程項目，甚至入選了金氏世界紀錄。

看到它，大人們都感到很放心。孩子們說「爺爺奶奶還有爸爸都不逃跑，我們也不逃」。然而，從海嘯的周期性來考慮，我堅信這些孩子們在世時必然會遭遇大海嘯。如果那時孩子們不逃跑，便是大人們的罪過。因此，我主張大人們要「端正態度」。同時，我抱著無論如何都必須賦予孩子們生存的力量、活下去的力量這種想法，開始從事防災教育工作。

片田敏孝教授向小學生們講解如何製作「防災地圖」。走到課堂外，確認上學路途周邊安全的海嘯避難場所，實際在地圖上標注避難場所，這種活動是防災教育的重要一環（2006年在釜石市唐丹小學開展此項活動的情景）

要將防災教育融入孩子們的成長環境之中。堅持10年，他們就會長大成人，再堅持10年，他們就會成為具有高度防災意識的家長，開始培養下一代孩子。作為義務教育的一環，從10年、20年這樣的時間長度來考慮，成長起來的孩子們將會成為「文化的基礎」，可以建設一個即使無法避免海嘯來襲也不會有人遇難的社會。

實現與「國土強韌化」相適應的「國民強韌化」

筆者並沒有否定政府在防災方面所做的工作。比如，堤壩越高，就越能抵禦不及它高的海嘯。在追求從物理角度確保安全的方面，政府的必要工作是不斷提升社會福利的底線。

國會也在討論「國土強韌化(*1)」問題。而眾議院預算委員會邀請我陳述意見時，我提出「如果這樣不斷加高堤壩，那麼物理性的安全將會加劇人的因素（human factor）的脆弱性。簡而言之，就是會出現依賴性。我們現在的處境就像是在給予過度保護的家長身邊成長的弱小孩子。因此，國民的堅強必須與堤壩的高度相適應」。換言之，我主張必須實現與「國土強韌化」相適應的「國民強韌化」。

正因為經歷了「3・11」後，大家都很關心近年來的異常氣象，所以更有必要喚起國民的注意。我並非否定硬體條件，硬體條件固然重要，但必須讓大家發現硬體背後的自己已經變得很脆弱這一事實，形成主動應對災害的社會氛圍。

東京面對大型水災時表現出的脆弱性讓人感到危機

實際上，如今東京的防災問題也與零海拔地帶問題密切相關。這個地帶與海水之間，僅相隔薄如一張紙的堤壩。這裏居住著數量龐大的人口。地震固然是東京都最大的課題之一，但在颱風規模不斷加大的狀況下，高位潮水已經成為一個危急問題。

颱風從南方逼近日本的過程中，先行降水在群馬縣和琦玉縣造成大雨後，利根川和荒川將會漲水，並且全部集中到東京。恐怕就會出現最險惡的狀況——強風導致人們無法逃跑、河川水位升高、高位潮水襲來。以我們曾做過模擬分析的江戶川區為例。該區70%的區域處在零海拔地帶，人口雖不足70萬人，但居民外逃時也需要實施跨區域避難。避難就需要過橋，又會形成瓶頸狀態。儘管平時早高峰時也會出現擁堵，但如果人們收到避難勸告後同時奔向橋樑，就會造成卡死（freeze）狀態。在無法動彈的情況下，風力不斷加大，堤壩崩潰，大水湧入。那將是非常可怕的局面。

換言之，東京的最大問題在於如何處理龐大的避難交通量。要避免引起集中問題，必須謀求從空間或時間上加以分散。空間上的分散指的是採用跨區域避難方式，妥善分配避難去向。

然而，除了江戶川區外，與之相鄰的葛飾區、足立區、江東區和墨田區也都面臨著同樣的問題。災害對策基本法規定大型水災屬於「首長防災」對象，即需要市區町村的一把手牽頭防災。因此，將由市區町村各自實施包括發布避難勸告等行動在內的區域性防災工作。但遇到需要跨區域避難的情況時，卻並沒有任何適用於跨區域協調的政府機制。

首先，由誰來判定事態？假設在颱風逼近的過程中，提前發出跨區域避難指令，讓大批居民進行避難。如果預測失誤，將會造成嚴重的社會影響。而如果猶豫不決，致使情況惡化到不可收拾的地步，又會造成重大傷亡。

任何區都不能在這麼重大的決策問題上拍板。而東京都也無意承擔責任。除了東京外，三大都市圈皆是這種狀況。當需要實施跨區域避難的災害襲來之時，如何判定事態，由誰來指揮交通？明明是亟待解決的問題，卻幾乎從未進行過深入討論，這種狀況最令人感到危險。

人人樹立「面對共同敵人」的意識

針對大型災害，美國的決策體系非常明確。總統宣布進入緊急狀態，然後全權委託給聯邦緊急事務管理局（FEMA）局長處理。有時甚至會動用軍隊。高速公路一律單向通行，對當地居民發布「撤離命令（evacuation）」也就是避難命令，軍隊也將負責貫徹避難命令。美國建立了FEMA局長全權負責，統一實施從事態認定到採取避難措施等一系列行動的機制。

日本也應該加快建設相關體制，當發生市區町村可能無法應對的大型災害時，由都道府縣或中央政府掌握指揮權。另一方面，民眾必須擺脫行政依賴，樹立「自己的生命自己保護」的意識。在東京這樣的大都市，難以開展以地方居民區域共同體為主體的防災工作。但住在「擁有相同災害特性」的地區的居民則可以通過樹立「面對共同敵人」的意識，將防災工作運用到區域共同體的建設之中。

只有在國民發現日本這種由政府主導的防災工作存在局限性，牢牢樹立主動自助、互助的觀念後，我們才有可能大步邁向「無人死亡的防災」目標。
（nippon.com編輯部根據2014年8月18日採訪內容編輯而成）