從開發經濟學角度看日本的ODA

日本的援助，雖有成果，卻不為人知

盛產鮭魚並大量出口日本的國家是哪裏？答案是，智利。那麼，在南半球，哪個國家盛產大豆呢？是巴西。但在4、50年前，智利根本連一條鮭魚都沒有，巴西也不是大豆的重要產區。那麼，是誰最先開始了在智利的鮭魚養殖？又是誰在巴西的喜拉朵（Cerrado）這塊曾被公認為不毛之地的廣袤大地上開始了大豆栽培的呢？答案，是日本人和日本國際協力機構（JICA）。但是，針對由誰實現了如此偉大的事業這一點，不僅在日本國內，在國外也不為人知。智利的鮭魚養殖和巴西的大豆生產所取得的巨大成功經常成為世界銀行的話題，但沒有人認識到日本為此所作的貢獻(*1)。

再提一個問題。為什麼泰國有「亞洲的底特律」之稱，現已成為了一大汽車生產地呢？這是因為有日本的指導，其中也包括日本的汽車相關企業。中國南部的珠江三角洲也是汽車生產製造的一大基地，據說這也是日本在該地區培養了汽車生產製造人才的結果。

位於中國廣東省廣州市的本田汽車合資工廠。珠江三角洲聚集了一批以日資企業為首的汽車製造和零件工廠。攝於2006年（時事通信社）

日本ODA為亞洲的「綠色革命」的貢獻

上面所說的例子，都是日本引以自豪的政府開發援助（ODA）的成果。筆者熟知的一個例子，是亞洲的綠色革命(*2)。20世紀60年代的亞洲熱帶地區，失去了擴大耕地面積的餘地，同時，已有農業用地的產量成長乏力，糧食產量的成長遠不及人口的成長。為此，人們都擔心發生嚴重的飢荒。而解決了這個問題的，是設在菲律賓的國際水稻研究所（IRRI）研發的高產量水稻品種及其配套的灌溉投資。

因此發生了「綠色革命」。從1970年到2000年，亞洲熱帶地區單位土地面積的水稻產量提高了2倍，稻穀生產總量達到了3倍。結果，到了20世紀70年代末，亞洲的飢荒威脅也隨之消失了。日本研究人員在IRRI發揮了重要作用，日本政府向IRRI提供了大量資金用於研究開發和培養人才，並與亞洲開發銀行一起大力支持灌溉投資。這也是日本的海外援助帶來劃時代變化的一個典型事例，然而普通人也同樣不知日本從中做出的貢獻。

除此之外，日本的援助在以亞洲為中心的地區也取得了巨大成果。但即使是筆者這樣專門研究開發經濟學的人，對日本援助的實際情況也不是很了解。從開發經濟學的角度來看，上述成功案例的關鍵，是人才培養和基礎設施投資的組合實施。雖然詳細情況有待進一步研究，筆者現在就能作出的評價是，日本的ODA通過人才培養和基礎設施投資，促進了很多開發中國家產業的發展。

有效的戰略，不可或缺

日本負責對外援助工作的人，往往認為援助項目的唯一目的，就是通過提供資金援助，促進開發中國家發展產業。這雖然不是大錯，但在筆者看來是個問題。如今，國際社會在對外援助上，就如何促進受援國經濟發展或者如何才能減少貧困問題上，全然沒有一個「戰略」共識。當然了，「沒有戰略的援助」，是無法期待成效的。它就像是朝著球門踢球一樣。在這種情況下最關鍵的，是要拿出有效的戰略策略。也就是說，這必須是ODA的一個重要目標。

日本沒有認識到這一點。所以，雖然進行了有效的援助，但沒有收集數據，也就是說沒有證據。因此，日本的ODA也無法影響其它援助國的政策。但是，以英國為首的西歐捐助國家，正經歷「援助疲勞」同時，看起來也正對援助措施失去信心。正因為如此，日本應該銘記在心的是，智力援助才是最大的援助。

尋找正確的開發戰略

長久以來國際社會一直在呼籲消除貧困，但對應該如何去做的問題，即所謂的「開發戰略」的討論卻依然沒有很大進展。正在逐漸形成的共識有兩點，即為減少貧困，關鍵是要為貧困者創造工作機會；為實現這個目的，必須引進新技術發展農業和製造業。這是極其理所當然的事情。

世界銀行的主要出版物《世界發展報告》2013年版的主題是「工作」，而2016年版（2015年秋季出版）則是「開發與創新」。世界銀行描繪的藍圖，是通過創新促進產業發展，創造出工作，從而減少貧困。但要實現這個目標，必須具備如何引發創新的戰略才行(*3)。

培養人才是關鍵

首先應該做的是人力資源的開發。在製造業，這就意味著培養經營管理人才。不管多麼有精良的設備和完善的基礎設施，如果經營者沒有經營和技術方面的知識，企業就不會成長。最近的研究表明，開發中國家的高級幹部們缺乏經營能力，已成為阻礙企業發展的最大因素。已開發國家積累了大量先進的技術和經營管理經驗，開發中國家的企業管理人員應該充分學習利用這些智力資源。

為此，筆者正和同事園部哲史教授一起，在JICA和世界銀行的幫助下，正在非洲對日本式經營法「改善」(*4)的有效性開展驗證工作。到目前為止，成果很不錯。企業經營效率提高，必然會帶動基礎設施的改善並對融資產生正面效果，在這個階段投資基礎設施，幫助他們融資就可以了。特別是建設那些基礎設施完備的工業區，作為支持企業騰飛的措施是非常有效的。這就是我們對製造業「開發戰略」的思路。

類似的思維也可以應用在農業方面。對於農業來說，重要的人才是研究人員和技術推廣人員。農業技術受到氣候水土的影響，所以在很多時候，不能把一國的技術原封不動地拿到另一國家直接使用。這時，就需要開展應用研究，使先進技術適宜於當地氣候水土。但令人驚奇的是，我們現今已經知道，亞洲的水稻技術在非洲也能通用。所以，非洲的稻米綠色革命，幾乎不需要開展應用研究就能得以實現。

於是，筆者向JICA大力推薦組織了振興非洲稻作事業共同體（Coalition for African Rice Development，CARD），目標是從2008年起10年內使稻米產量實現翻一番。但由於缺乏培養技術推廣人員的資金，能否實現翻一番還很不明朗。技術推廣人員的培養如果取得進展，新技術開始普及，與灌溉投資和提高市場能力相關的運輸通信方面的投資收益率就會提高。和製造業一樣，在這一階段投資基礎設施，農業生產率將得到切實提高。如果出現無法支付化肥費用的問題，那麼在這一階段考慮融資方法即可。這就是我們在農業「開發戰略」上的思考。

這些戰略，和日本ODA向來的思路基本上是不矛盾的。下一步，就是JICA和民間企業、研究人員共同合作，使這個開發戰略躍上新的臺階，通過檢驗其有效性，向世界宣傳推廣這個卓有成效的開發樣板。如果能做到這些的話，日本的ODA政策將一定會受到國際社會的廣泛好評。

標題圖片：2012年2月，印尼雅加達近郊收割稻穀的農民（照片提供：路透社／Aflo）