賴清德接任臺灣行政院長的政治意涵

日前，臺灣的蔡英文總統親自宣布行政院長的人事異動。去年5月蔡政府上臺以來擔任行政院長的林全請辭下臺，改由臺南市長賴清德接任。本文所要探討的是，這次行政院長交接的背景與其政治意涵。

蔡總統的盤算

根據臺灣的電視臺TVBS在8月進行的民意調查，顯示蔡總統的滿意度為24%，行政院長林全的滿意度為18%。雖然在野黨的國民黨勢力依舊低迷，不至於對民進黨的執政產生威脅，但滿意度持續下滑的話，勢必阻礙改革的推動，而且不只是明年地方九合一選舉，就連2020年總統選舉的連任之路也會受到影響。即使蔡政府與民進黨整體對外表現出一派悠哉的模樣，內部的危機意識卻逐漸擴大。

就現階段而言，民進黨內能夠取代蔡英文的人物，只有賴清德。臺灣的媒體也經常把賴清德視為蔡英文的潛在競爭對手，雖然不能單純地拿二人做比較，身為臺南市長的賴清德的施政滿意度一直維持在50～80%之間，比蔡總統的民調滿意度要高出許多。

回溯到2010年臺北市長選舉，當時因蘇貞昌擅自宣布參選，讓擔任黨主席的蔡英文在五都布局上被擺了一道，兩人心生芥蒂。那時最先表態支持蘇貞昌參選的就是賴清德，因此對蔡總統而言，內心其實不想讓賴清德接任行政院長吧。

然而，在目前滿意度低落的情況下，各方勢力、人馬都蠢蠢欲動，不只是國民黨，民進黨內的反對份子（尤其是獨派）、臺北市長柯文哲以及友黨時代力量的動向也都令人矚目，選區內的立法委員更是坐立難安。尤其是那些想投入選戰的立法委員也怨聲載道，情況十分棘手。

對蔡英文來說，原本希望林全盡可能領導內閣推動改革，即使要換人，也要找個可以忠實執行自己想法的人物。但現在已經沒有時間猶豫不決了，與其選個方便自己做事抑或維持向心力，首要之務是讓民進黨政權邁向長期化。基於這樣的考量，蔡總統決定借助黨內第二把交椅──賴清德之力，共同合作。

賴市長的盤算

賴清德兩期共8年的臺南市長任期明年即將屆滿，以現在57歲的年齡來看，要參選總統的話，大概是在2020年或是2024年。按常理推論，蔡英文應該會在2020年總統選舉爭取連任的機會，所以還輪不到賴清德出馬。如此一來，賴清德在未來6年內將出現政治生涯的空窗期，要如何在這段期間維持自己的勢力，成了一大煩惱。不是投入明年的新北市長選舉當4年的市長，不然就是接替行政院長一職，面臨二選一的局面。

對賴清德而言，參選新北市長的誘因很薄弱。另一方面，行政院長一職要冒著隨時可能因總統的決策而發生更迭的風險。即使行政院長在預算、人事上握有行政資源與權力，但是必須經常與總統府協調，接受總統的指示，一旦失敗又要被追究責任，是個吃力不討好的工作。甚至，如果蔡英文心存惡意，也可能輕易就被下臺。

相反地，如果在艱難的狀況下，有辦法穩定政權並順利推動改革，提升民調滿意度的話，就是一戰成名了。在民進黨內如果沒有承擔風險、一決勝負的魄力，是不會受到重視的，這是民進黨的黨內文化。

賴清德當然也想避免一旦沒有利用價值就被丟棄的情況發生，因此想必蔡總統在徵詢賴清德的意願時，他應該也提出了一些但書，例如保證不會中途換人（也就是待到蔡總統的第1任期結束，即今後大約2年半的期間）；在內政上（政策和人事方面）有一定的自主權。甚至，雙方在私底下可能達成2020年共同搭檔參加總統大選的默契。這麼一來，兩人就成為完全的命運共同體。

上任後的成效

賴清德在這7年間擔任直轄市臺南市的行政事務，立法委員也做了3期。若要仔細檢視的話，賴清德的市政也存在一些爭議及問題，包括鐵路地下化等至今仍是懸而未決的重擔。而中央政府的行政有更多難題等著解決，因此不宜過度期待。但憑藉著賴清德在地方上受到高度的評價，在凝聚民意上具有加分效果。

透過這次的交接，可以看到比較顯著的改善點，是賴清德能夠清楚明瞭地向民眾說明政府的政策和目的，也就是具備溝通能力。這是在地方選舉身經百戰的政治家所擅長的，也是蔡英文和林全所欠缺的。

還有，林全在國會上和立法委員的磋商協調方面並不拿手，賴清德上任後想必可以解決這個問題吧。在林全時代，同為黨內同志的立法委員經常處於「沒聽說這回事！」的狀況外。賴清德在陳水扁政府時期，曾經擔任過立法院和行政院的溝通橋樑，所以可望有效改善執政黨立法黨團與行政院的政策協調事宜。

這次的行政院長交接一定會對政府的施政滿意度帶來正面效果，但蔡英文目前推動的改革涉及許多方面，而且分別遭遇強烈的反對勢力，故也不宜太過樂觀。因此，預料滿意度會先提升到一定程度後，再慢慢回穩，但是落點應該會比林全時代還要高，如果蔡總統的滿意度可以提升到30％中間前後，就算達到預期效果了。

在內政的年金改革、稅制改革、產業結構轉換、司法改革等議題，基本上是循著林全內閣鋪設好的改革軌道繼續推動，關於「一例一休」則是有可能會修正。

在對中政策及對日本、美國的政策上，由總統主導，並不會受到行政院長交接的影響。在理念上，賴清德確實是獨派，但兼具政治家的柔軟身段，他支持蔡英文的兩岸關係維持現狀的政策。對於中國，賴清德認為在520總統就職演說以外，沒有必要再多做退讓，這也是民進黨內的普遍看法，所以在這個議題上不會和蔡總統的意見相左。因此，不至於會像部分媒體所報導的，賴清德接任行政院長一職可能導致兩岸關係惡化。

在對日本、美國的政策上，以戰略性的觀點來看，賴清德對美日的重視程度和蔡總統是一致的，但是就對日本親近感這一點來看，可以說賴清德勝過蔡英文。他在市長任內多次訪問日本，積極促進臺日交流。

黨內的權力結構

這次行政院長交接的時間點，似乎是瞄準了前瞻基礎建設的特別預算通過之後發表，而蔡總統也正好選擇了絕妙的時機，即8月15日發生全臺大停電的政府嚴重失職事件，隨即被後來臺北世大運的成功和舉國沸騰掩蓋。因而得以讓林全全身而退（等同於不會傷到任命林全的蔡總統本身的威信），成功營造出圓滿交接的印象。

民進黨的立法委員或縣市長們，在社群團體Facebook紛紛向林全表示讚賞和惜別之情，明明不久前才明的暗的大肆抱怨林全，這時彷彿沒有發生過，民進黨的這一齣戲演得非常精湛。

民進黨內的勢力大致可區分為新潮流派（＋蘇派）與反新潮流派的各派（謝派、游派等）相互競爭，也有舊陳水扁派，而蔡派凌駕其上。即使黨內對蔡英文是全面支持的，可是對林全主導的人事感到不滿，並且由獨派大老率先發聲，最近出現了猛烈的批判聲浪。而賴清德本來就比較受到獨派（尤其是獨派大老的世代）的青睞，因此在行政院長交接上，獨派的態度也緩和了一些。

賴清德屬於新潮流派，雖然也受到其他派系的妒忌，但黨內的No.1與No.2能夠攜手合作的話，蔡政府也就得以穩定。賴清德輔佐蔡英文，而蔡英文也無法撤換賴清德，即使出現各種聲音，只要新潮流派不要過度占據重要職位，應該直到 2020年為止，民進黨內各派、各人馬也都會支持蔡賴體制吧。

民進黨立法委員團的最大派系是新潮流派，以同派為中心的民進黨立法委員也積極擁護新行政院長賴清德，比起林全時代，這也會讓行政運作轉逆為順。蔡賴體制的建立，對於民進黨在選舉上成為一大助力。

為2020年大選鋪路

按現今狀況看來， 2020年總統大選有可能掀起波瀾的，除了臺北市長柯文哲以外，別無他人。這次柯文哲趁著臺北世大運舉辦成功的聲勢，民調數字也大幅攀升，看樣子應該會在明年的臺北市長選舉連任，甚至有可能集結第三勢力，在2020年問鼎總統大位。

蔡政府也好，在野黨國民黨也好，若是支持率持續低迷的話，柯文哲極可能以黑馬之姿出馬角逐總統大選，在政壇上颳起旋風，但是蔡賴體制若能夠好好發揮作用的話，柯文哲就只能把目標往後延至2024年的總統選舉了。關於這一點，如果說這樣就可以剷除2020年的潛在威脅，結論似乎還言之過早，柯文哲也可能盡其所能挑戰極限。無論如何，蔡總統在這一次行政院長交接上，可以說是精彩的一步棋。

蔡政府面臨了與馬政府極為類似的情況，同樣都是以高支持率風光贏得總統大選，在立法院的席次也過半數，背負人民的高度期待走馬上任，卻旋即被失望的聲音淹沒。任用的行政院長都是屬於學者型人物，兩者都在1年又3個月的時候進行交接，後任人選同樣都是精明幹練的政治家，馬英九時代的吳敦義也建立了一定的實績，還在當行政院長時就成為副總統人選，而馬英九也成功連任總統。雖然在野黨批評一邊維持行政院長職務卻成為副總統人選是「利用選舉」，可是這對執政黨是有利的，蔡賴應該也會遵循同樣的路線吧。

指名賴清德出任行政院長一事，蔡總統穩固了黨內基礎勢力的支持，也安撫了獨派的情緒，成功牽制柯文哲的挑戰，離2020年總統連任更近一步，是相當老練的一招。對於比自己還要受歡迎的潛在競爭對手，不是疏而遠之，而是善用其能力，此人事布局對民進黨而言，是現階段最有利的黨內體制。蔡英文總統上任後終於做出了符合像樣政治人物的決斷。