La fonction publique japonaise, une norme internationale ?

Où va la réforme de la fonction publique japonaise ?

Voici des affirmations qui reviennent souvent dans les débats sur la réforme de la fonction publique au Japon : il y a trop de fonctionnaires, ils ne sont pas assez motivés, ni assez productifs… Cependant, la part des fonctionnaires (part de l’emploi public) dans la population active est basse, à 6,7%, c’est-à-dire à la 33^e et avant-dernière place des nations de l’OCDE (Organisation de coopération et de développement économiques) (OCDE 2011).

La comparaison avec les autres pays de l’OCDE montre clairement la faible proportion des emplois publics au Japon ; on ne peut donc pas affirmer que la réduction du nombre de fonctionnaires garantisse moins de gaspillage et plus d’efficacité économique. Par ailleurs, la baisse des rémunérations déprécie le statut des fonctionnaires, qui attire de moins en moins de jeunes, ce qui pourrait au contraire entraîner une dégradation accrue de la qualité des services publics.

En premier lieu, dans quelle mesure la fonction publique japonaise s’éloigne-t-elle des standards internationaux ? Dans cet article, sur la base de l’examen du système en place dans les pays d’Europe méridionale – Grèce, Espagne, Italie – pris dans la crise de la dette européenne et en France, qui se pose en sauveteur de ces pays malgré ses propres problèmes, ainsi que de l’inventaire de leurs failles, nous réfléchirons aux orientations souhaitables pour la réforme de la fonction publique japonaise.

La problématique de la fonction publique en Europe méridionale : Grèce, Espagne, Italie et Portugal

1. La fonction publique sous un angle historique

D’un point de vue historique, le système administratif de ces quatre pays d’Europe du Sud, bâti sous l’influence du code Napoléon établi après la révolution française, a pour particularité d’être centralisateur, homogène et soumis à révision par le Parlement (processus démocratique). D’autres éléments s’y sont ajoutés au fil du temps, par exemple le droit de grève des fonctionnaires.

Ces quatre nations méridionales, excepté l’Italie, partagent également l’expérience d’une évolution d’un régime dictatorial ou autoritaire après-guerre vers un régime démocratique dans les années 1970. De ce fait, la défiance de la population à l’égard du gouvernement et des fonctionnaires est profondément ancrée. En Grèce, l’existence d’un secteur informel et le faible taux de collecte des impôts constituent un réel problème. Dans le cas de l’Espagne et du Portugal, il convient de garder à l’esprit que ces deux pays n’ont rejoint la Communauté européenne qu’en 1986. Le Portugal en particulier, après la révolution de 1974, a eu à relever sur trois décennies une série de défis complexes : démocratisation, droits sociaux, politiques et des travailleurs, rapatriement des expatriés parmi lesquels les fonctionnaires détachés dans les colonies et enfin adhésion à la Communauté européenne.

2. Problèmes structurels

Le premier des problèmes structurels communs à ces quatre nations est la subdivision régionale de l’administration et le grand nombre d’agences intermédiaires. Au Portugal, le pouvoir central est puissant, mais en Espagne, après la démocratisation, dans les années 80, l’administration régionale a mis en place des chartes locales et la décentralisation progresse. En Italie, comme le montre le fort attachement à la région plutôt qu’au pays, l’autonomie territoriale prévaut. En Grèce, où le nombre de communes est important comparé aux autres nations européennes, les ressources politiques et financières des collectivités locales sont fragiles. Les gouvernements locaux reçoivent des subventions de l’Union européenne qui entraînent une augmentation de leur charge de travail, tout en se trouvant souvent dans une situation financière délicate. Enfin, l’augmentation du nombre d’organismes intermédiaires accroît l’opacité et l’inefficacité.

Le deuxième problème structurel, dont le meilleur exemple est le système de nominations politiques, est la collusion entre le gouvernement et l’administration. Du fait du clientélisme solidement ancré dans ces quatre pays, les emplois dans le secteur public, en particulier au niveau régional, servent de récompense offerte aux soutiens politiques ; ces nominations qui manquent d’efficacité comme de transparence entretiennent la méfiance envers les fonctionnaires. Dans les quatre pays concernés, les nominations de hauts fonctionnaires sont souvent politiques (OCDE 2011). En Espagne, lorsqu’un fonctionnaire est élu au Parlement, il garde la possibilité de réintégrer l’administration à l’issue de son mandat.

Troisième problème, le manque d’infrastructures sociales. La qualité des services administratifs électroniques dans ces quatre nations, Grèce exceptée, est d’un niveau supérieur à la moyenne de l’OCDE, mais l’accès des populations au réseau internet est insuffisant. L’accès des citoyens aux services publics en ligne s’établissait en moyenne à 42% dans l’OCDE en 2010, contre 32% en Espagne, 23% au Portugal, 17% en Italie et 13% en Grèce (OCDE 2009, 2011). Cette situation entretient les problèmes de transparence et de confiance envers l’Etat.

3. Mise en valeur insuffisante des ressources humaines : des fonctionnaires protégés

La part des fonctionnaires dans la population active des quatre pays étudiés est supérieure aux 6,7% du Japon, mais inférieure à la moyenne de 15% dans les nations de l’OCDE (entre 2000 et 2008). Elle s’établit à 14,3% en Italie, le plus haut niveau, 12,3% en Espagne, 12,1% au Portugal et 7,9% en Grèce (OCDE 2011). Cependant, l’examen du détail de ces chiffres montre une mauvaise mise en valeur des ressources humaines.

Tout d’abord, la rémunération n’est pas fonction des performances et, comme on le constate en Grèce, la motivation des fonctionnaires est faible. L’utilisation d’un système de notation au niveau central est à peine supérieure à la moyenne de l’OCDE en Italie, en Espagne et au Portugal (données indisponibles pour la Grèce, OCDE 2011). Au Portugal, après la révolution, l’avancement et la rémunération des fonctionnaires ont été bloqués durant plusieurs années, ce qui a lourdement pesé sur leur motivation. Dans les années 80, les relations entre le gouvernement et les syndicats se sont améliorées, mais la situation politique était instable. A partir du XXIe siècle, le développement du travail précaire s’est traduit par une augmentation du nombre de fonctionnaires qui grève le budget de l’Etat.

Deuxièmement, les fonctionnaires ne sont pas utilisés au mieux de leurs capacités. Par exemple, en Grèce, le peu de confiance dans les concours externes accroît les recrutements informels et opaques. En Italie aussi, la productivité est sacrifiée au clientélisme. Il arrive ainsi que des personnels dépourvus d’expertise ou appartenant à une autre spécialité soient embauchés.

Troisièmement, le nombre d’agents publics aux salaires élevés ou d’un âge avancé est important. Dans la quasi-totalité des nations de l’OCDE, la part des fonctionnaires d’Etat âgés de plus de 50 ans est en hausse continue, mais elle est particulièrement importante en Italie où elle s’établit à 49,2%, en Grèce à 37,3%, en Espagne à 36,5% (statistiques pour 2005) et au Portugal à 32,1% (OCDE 2011). Leur proportion devrait encore augmenter, du fait du gel des embauches. L’Espagne tente, avec le non-remplacement des départs à la retraite, d’abaisser de 12,3% à 10% la part des fonctionnaires dans la population active. Dans ce contexte, aucune nouvelle embauche d’agents contractuels n’est prévue d’ici 2013, et le recrutement des diplomates ainsi que des fonctionnaires d’Etat et territoriaux est gelé pour deux ans.

Quatrièmement, notons le poids du coût de la main-d’œuvre, et notamment des prélèvements sociaux. En Europe, la promotion de la croissance économique basée sur le « modèle social européen » accorde une importance particulière à la protection des droits des travailleurs et des personnes les plus fragiles. Le droit de manifester et celui de faire grève, accordés aux travailleurs, sont inscrits dans la Constitution. Dans la fonction publique, le taux de syndicalisation est élevé : 28% en Italie, 27% en Grèce, 19% au Portugal et 20% en Espagne, contre 15% en France. Les syndicats sont particulièrement puissants en Grèce. Cependant, en Espagne par exemple, le lien fort qui existait entre partis politiques et syndicats à l’époque de la transition démocratique s’amenuise progressivement. En 2010, le temps de travail annuel moyen des fonctionnaires d’Etat s’établissait à 1678 heures en Grèce, 1676 heures en Italie, 1663 heures en Espagne et 1545 au Portugal (la plus faible moyenne au sein de l’OCDE), un niveau inférieur à la moyenne de 1472 heures des pays membres de l’OCDE (OCDE 2011).

4. La réponse apportée aux nouveaux défis soulevés par la mondialisation

Ces quatre pays d’Europe méridionale ont développé leur fonction publique sur un modèle centralisateur datant de l’époque de Napoléon, mais aujourd’hui, en vertu du principe de subsidiarité en vigueur dans l’UE, la décentralisation progresse et la charge de travail des administrations régionales augmente. Cependant, en Espagne, l’augmentation des subventions régionales a affaibli le contrôle central et les finances des régions se sont fortement dégradées, poussant certains à réclamer le retour à la centralisation.

Dans ce contexte, il est urgent de revoir la rémunération des fonctionnaires, leur mode de recrutement et leur formation. En Europe méridionale comme au Japon, l’embauche de jeunes diplômés est ralentie par la difficulté à rompre les contrats des titulaires, notamment à cause des indemnités de licenciement. Mais le recul du recrutement fait augmenter le taux de chômage des jeunes. De fait, en Espagne, un processus de fuite des cerveaux est déjà enclenché. Ce problème ne sera pas résolu en diminuant le nombre de fonctionnaires. La formation du personnel, première touchée par les réductions de coûts en temps de crise, doit au contraire être considérée sur le long terme. Et il est nécessaire de mettre en œuvre un véritable système d’évaluation des performances, ainsi que de revoir les avantages des travailleurs les plus âgés.

La fonction publique et la structure sociale en France

Examinons maintenant le cas de la France, qui dispose d’une façade méditerranéenne comme les pays d’Europe méridionale étudiés jusqu’ici, et qui est avec l’Allemagne l’un des principaux pays sauveteurs dans le cadre de la crise de la dette européenne.

La part des fonctionnaires dans la population active française est élevée, à 21,9% (2006), au 5^e rang des nations de l’OCDE. La France, tout en étant une grande puissance capitaliste, a également pour particularité de posséder une structure industrielle soumise au dirigisme. Il s’agit d’un système à l’opposé du néolibéralisme anglais ou américain où l’intervention de l’Etat sur l’économie de marché est réduite au strict minimum ; le dirigisme s’appuie sur une intervention énergique de l’Etat, qui fixe les grandes orientations. Les infrastructures publiques comme le gaz, l’électricité ou l’eau sont gérées par des entreprises du secteur privé, susceptibles d’être nationalisées en fonction de l’orientation politique du gouvernement, et, de manière plus générale, le contrôle de l’Etat est important. La pression exercée par le gouvernement sur les plans de restructuration du secteur privé, très différente des Etats-Unis, est une tendance commune à l’Europe dans son ensemble, mais elle est particulièrement marquée en France (Osabe 2006). Il en va de même concernant la couverture sociale. Le système de protection sociale relève historiquement de caisses mutuelles indépendantes du gouvernement comme des entreprises, mais aujourd’hui, cette indépendance est fictionnelle, le système n’étant plus viable sans l’intervention de l’Etat (les cotisations patronales aussi sont lourdes). Par ailleurs, les caisses destinées à couvrir les risques comme les soins médicaux ou la vieillesse sont déclinées en fonction des entreprises et des secteurs d’activité ; en particulier, les « régimes spéciaux » dont dépendent les agents publics sont devenus des chasses gardées synonymes d’avantages pour une élite.

En France aussi, le débat sur la réduction du nombre de fonctionnaires a eu lieu. Sous le gouvernement Sarkozy (2007-2012), le nombre de postes au sein de la fonction publique a été réduit grâce au non-remplacement d’un départ à la retraite sur deux (OCDE 2011). Cependant, un changement de gouvernement est intervenu avant toute réelle évolution, et le gouvernement Hollande qui lui a succédé a abrogé cette mesure, s’engageant en outre à recruter 60 000 enseignants supplémentaires d’ici 2017 ; les enseignants constituant le premier corps de fonctionnaires, cette mesure devrait se traduire par une augmentation à terme du nombre d’agents de la fonction publique (Le Monde daté du 19 avril 2012). La stratégie du gouvernement Hollande relève d’un point de vue socialiste, critique de la voie d’un « gouvernement resserré » prônée par Nicolas Sarkozy, et entend clairement s’appuyer sur le secteur public pour renouer avec la croissance économique et créer des emplois, mais il est également certain que la structure de la société et du marché de l’emploi en France, également appelée le « paradis des fonctionnaires », n’évoluera pas aisément. Le « modèle social français », dont l’un des éléments est le système de couverture sociale présenté ci-dessus, impose de lourdes cotisations aux entreprises en vertu du principe de mutualité, qui pèsent à leur tour sur l’emploi et entraînent une baisse de la compétitivité, problèmes qui sont tous liés ; il est néanmoins difficile d’entreprendre une réforme profonde de ce modèle.

Le nombre de fonctionnaires en France est sans le moindre doute élevé, et il grève les finances publiques. De plus, à l’instar du Japon, l’emploi à durée indéterminée est privilégié et il est difficile de rompre ces contrats. D’où la nécessité de renforcer l’efficacité et la motivation des fonctionnaires par le biais de la généralisation d’un système d’optimisation des ressources humaines s’appuyant sur l’évaluation des performances.

La réforme de la fonction publique au Japon : oui à une hausse qualitative, non à une baisse quantitative

Après avoir passé en revue le cas des pays d’Europe méridionale, intéressons-nous à celui du Japon.

Jusqu’à présent, avec la réforme des services postaux sous le gouvernement PLD de Junichiro Koizumi et les coupes budgétaires effectuées par le PDJ lors de son arrivée au pouvoir en 2009, le nombre de fonctionnaires et leur rémunération ont été abaissés, dans un effort de réduction des dépenses publiques inutiles. Cependant, la comparaison avec les pays d’Europe méridionale permet de souligner un certain nombre de problèmes.

Les questions soulevées par le cas des pays d’Europe du Sud — l’opacité et l’inadéquation des embauches décentralisées, le clientélisme, la mauvaise gestion des compétences, le vieillissement des fonctionnaires — montrent que la réduction des effectifs et des rémunérations ne suffit pas à résoudre les problèmes. Une telle réforme quantitative risque au contraire d’entraver l’embauche de jeunes personnels talentueux et de saper la motivation des fonctionnaires en place.

La réforme de la fonction publique d’Etat est déjà en cours et, à l’année fiscale 2012, les concours de recrutement ont fait peau neuve. Les catégories I, II et III ont été remplacées par de nouvelles catégories — métiers généraux, métiers administratifs et métiers spécialisés —, chacun de ces métiers faisant également l’objet d’une refonte.

D’après l’Autorité nationale des ressources humaines, l’objectif principal de cette réforme est tout d’abord d’évoluer vers une gestion des ressources humaines axée sur les compétences et les performances grâce à une rénovation en profondeur du déroulement des carrières et des concours d’accès, afin de garantir un système d’avancement étroitement lié aux performances après embauche. Deuxièmement, il s’agit de mettre en place un système de concours adapté à de nouveaux profils, notamment un concours des métiers généraux réservé aux titulaires d’un diplôme de troisième cycle, y compris spécialisé. Troisième objectif, diversifier le recrutement en créant une catégorie « culture générale » au concours des métiers généraux, qui met l’accent sur les aptitudes fondamentales en matière de planification, ou encore un concours destiné aux candidats émanant du secteur privé. Quatrièmement, il s’agit de favoriser le recrutement de candidats dont l’intellect repose sur des compétences à débattre et une solide culture générale, par le biais d’un « examen d’aptitudes fondamentales » axé davantage sur la réflexion logique et l’application pratique que sur les connaissances, ou par la création dans la catégorie « culture générale » du concours des métiers généraux ouvert aux diplômés de deuxième et troisième cycle d’un « examen de débat sur les mesures stratégiques » mettant en valeur les capacités de planification et de communication.

Soulignons parmi ces nouveautés la création d’un cadre réservé aux diplômés de troisième cycle et d’une catégorie « culture générale ». Jusqu’à présent, par-delà le problème constitutif du cloisonnement administratif, les fonctionnaires d’Etat ont souvent été accusés de s’enfermer dans leur spécialité, d’être incapables de communiquer avec souplesse et d’établir de grandes stratégies visionnaires ; le recrutement actif de candidats dotés d’une formation de troisième cycle, l’ouverture à des candidats spécialisés mais dotés d’une vaste culture générale et de capacités d’adaptation ainsi que d’une vision internationale peuvent laisser espérer une refonte de la culture administrative. Une vaste et solide culture générale peut permettre d’éviter le morcellement intellectuel qui accompagne souvent la spécialisation.

Si l’on s’inspire de la situation des pays d’Europe méridionale examinés ici, on constate qu’il est indispensable de poursuivre les réformes afin d’éradiquer les avantages ou le clientélisme et autres éléments négatifs sources d’inefficacité, tout en diffusant, en particulier vers les jeunes, une image attirante de la fonction publique.

Par ailleurs, en ce qui concerne les ressources humaines et le recrutement, il est crucial de s’orienter vers l’intégration active de jeunes gens capables d’évaluer avec justesse, à moyen et long terme et d’un point de vue global, la position du Japon (ou de leur collectivité locale dans le cas des fonctionnaires territoriaux) et d’identifier eux-mêmes les problèmes de société, et qui possèdent la culture générale et la souplesse nécessaires pour proposer des solutions.

Bibliographie :

Ongaro, Edoardo (ed), Public Management Reform and Modernization, (Edward Elgar Pub. 2010)

Special Issue: Public management reform in countries in the Napoleonic administrative tradition: France, Greece, Italy, Portugal, Spain, International Journal of Public Sector Management, Vol.21 Iss:2, 2008

OCDE, Panorama des administrations publiques 2011, Editions OCDE, 2011

OCDE, Panorama mondial des réformes administratives : comparaison internationale des gouvernances publiques (Akashi Shoten, 2010)

Osabe Shigeyasu, L’anatomie pathologique de la France contemporaine (Yamakawa, 2006)

Shirai Sayuri, L’Europe secouée : jusqu’où s’étendra la crise financière ? (Editions Nihon Keizai Shimbun, 2010)