Le Japon face au braconnage maritime chinois

Une incursion surprise de bateaux de pêche chinois se livrant au braconnage

À l’heure où les relations sino-japonaises sont mises à mal par les tensions nées du contentieux sur les îles Senkaku et des controverses historiographiques enracinées dans le nationalisme, un nouveau foyer de discorde a fait son apparition l’automne dernier dans un secteur inattendu. Cette récente mise en péril des relations bilatérales est liée au braconnage récurrent de bateaux de pêche chinois à l’intérieur de la zone économique exclusive (ZEE) qui entoure l’archipel d’Ogasawara, à quelque 1 000 kilomètres au sud de Tokyo.

La pêche illégale du corail par des bateaux chinois ou taïwanais dans les eaux japonaises n’est pas un phénomène nouveau et des faits semblables ont déjà eu lieu dans le passé, mais le nombre des incursions de navires à des fins de braconnage dans la ZEE a explosé en 2014. D’après des données en provenance des Garde-côtes japonais, il est passé de 17 à la mi-septembre à 40 au début d’octobre, pour dépasser 200 à la fin du même mois. Au cours des semaines suivantes – en excluant les quelques jours où l’approche d’un typhon a tenu tous les navires à l’écart – environ 200 bateaux braconniers chinois ont envahi les eaux qui baignent l’archipel d’Ogasawara. À en croire les médias, ils avaient tous quitté la zone le 27 novembre.

Cette période d’un mois et demi a été très tendue pour les habitants des îles et pour la nation tout entière. Bien sûr, le gouvernement japonais n’est pas resté les bras croisés, et il a envoyé des navires de surveillance et de contrôle, notamment de l’Agence des pêches, porter renfort aux vaisseaux de patrouille des Garde-côtes japonais, mais les bateaux chinois étaient si nombreux, et la difficulté de prendre les pêcheurs sur le fait si grande, qu’il s’est avéré impossible d’empêcher le braconnage en temps voulu.

Le pillage des trésors naturels de la région et la réaction des autorités chinoises

Le corail est un produit très prisé en Chine, notamment le corail rouge, dont la demande est en forte hausse depuis quelques années. L’extraordinaire popularité du corail rouge japonais sur le marché chinois et les prix élevés qu’elle génère ont attiré l’attention des médias nippons. En janvier 2014, le tribunal de grande instance de Nagasaki a rendu un jugement condamnant à une peine de prison avec sursis le capitaine d’un bateau de pêche chinois arrêté au mois de décembre précédent et inculpé de pêche illégale de corail au large des îles Gotô, dans la préfecture de Nagasaki, jugement dans lequel figurait l’observation que « [Certaines personnes] en Chine, attirées par la valeur du corail protégé par la loi, ont nourri l’espoir de l’exploiter pour le profit. » Ce procès était le prolongement des incursions organisées effectuées dans les eaux qui entourent les îles Miyako de la préfecture d’Okinawa, les îles Gotô et l’archipel d’Ogasawara par des bateaux de pêche chinois se livrant à la contrebande du corail rouge japonais, revendu en Chine à des prix très élevés.

En Chine, le corail rouge est protégé par la loi, au même titre que le panda géant et l’ibis nippon. Dans la mesure où le gouvernement chinois reconnaît que le corail rouge fait partie des espèces menacées d’extinction, il lui incombe tout naturellement de mettre des limites strictes à la récolte de ce produit par les pêcheurs chinois et, à cette fin, de réprimer la pêche illégale en haute mer et dans les ZEE des autres pays comme il le fait dans ses propres eaux territoriales. Or sa réaction aux récentes occurrences de braconnage dans la ZEE du Japon a singulièrement manqué de conviction. Il a promis de sévir mais n’a, semble-t-il, pris aucune mesure concrète pour faire face à cette activité illégale. Pas plus que les Garde-côtes chinois ne sont réellement intervenus pour empêcher le braconnage.

Le plus gros des informations dont on dispose laisse à penser qu’un tiers environ des bateaux chinois impliqués dans ces opérations venaient de la province du Fujian, et le reste du Zhejiang. C’est dans ces provinces que le président Xi Jinping a gravi les échelons de la hiérarchie du parti, dans les rangs duquel il a fait carrière pendant 17 ans au Fujian et 5 ans au Zhejiang. Vu la force des liens qu’il entretient avec la région, on est en droit de penser que M. Xi aurait été en mesure d’empêcher les bateaux de braconniers de prendre la mer, pour peu qu’il se soit soucié de l’état des relations sino-japonaises et ait réellement voulu empêcher qu’elles continuent de se détériorer.

En l’occurrence, la victime n’étant autre que le Japon, on ne peut pas s’empêcher de soupçonner que les contrebandiers avaient le consentement tacite du Parti communiste, du gouvernement et des Garde-côtes chinois pour poursuivre leurs activités illégales jusqu’à ce que le gouvernement japonais tape du poing sur la table ou réussisse à les réprimer lui-même. Le moins qu’on puisse dire, c’est que Pékin ne s’est guère préoccupé de l’éventualité d’une aggravation des tensions bilatérales liées à ce problème.

Une marge de manœuvre étroite pour le gouvernement japonais

De son côté, le gouvernement japonais a bien tenté de contrôler et d’interdire cette pêche illégale en envoyant des bâtiments sur les lieux, notamment des vaisseaux de patrouille des Garde-côtes. Mais au même moment, les Garde-côtes étaient engagés ailleurs, si bien que Tokyo n’a été en mesure de déployer qu’une poignée de bâtiments pour faire face à plus de 200 bateaux de pêche, sans compter que, pour éviter de se faire prendre, il suffisait aux contrebandiers chinois d’interrompre leur activité illégale dès qu’un patrouilleur était en vue. Compte tenu de ces contraintes, ajoutées à la difficulté de localiser précisément les limites de la zone interdite à la pêche, les Garde-côtes ont dû se contenter d’inculper quelques contrebandiers au titre de la Loi sur les pêches pour avoir refusé de se laisser arraisonnés et inspectés ou pour avoir ignoré l’ordre qui leur était fait de stopper leur navire.

Cette situation a tout naturellement suscité une vague de dépit et de ressentiment dans la population japonaise. Et pourtant, nos autorités ont fait tout ce qui était en leur pouvoir dans le cadre du droit. Ajoutons que le gouvernement japonais, par le calme et la mesure de sa réaction et par sa détermination à ne pas jeter de l’huile sur le feu, face à la politique de laisser-faire adoptée par Pékin, est sorti grandi de cette confrontation aux yeux de l’opinion mondiale.

Droits et obligations des États côtiers d’une ZEE

Les zones économiques exclusives sont des espaces maritimes dont le statut est défini par la Convention des Nations unies sur le droit de la mer, l’UNCLOS en anglais. Lorsqu’un État côtier se dote d’une ZEE au titre de l’UNCLOS, toutes les ressources des mers et des fonds marins situés dans la zone, qui ne s’étend pas au-delà de 200 mille nautiques (environ 370 kilomètres) au large du littoral, appartiennent à l’État côtier, et aucun autre pays n’a le droit de les exploiter ou de s’en servir sans son autorisation expresse.

l’UNCLOS n’interdit nullement l’entrée des ZEE aux navires étrangers ; il leur garantit même le « droit de passage inoffensif » – le droit, autrement dit, à une navigation qui ne soit pas préjudiciable à la paix et à la sécurité de l’État côtier. En revanche, il confère à ce dernier la souveraineté économique sur sa ZEE. Cela signifie que les pays étrangers doivent obtenir son autorisation pour se livrer à des activités économiques ou apparentées telles que la pêche, l’exploration des ressources halieutiques, l’exploitation des ressources ou la recherche scientifique. En ce qui concerne ces activités, ou toute autre activité ayant trait à la souveraineté économique de l’État côtier, les navires étrangers doivent se conformer au droit appliqué par ce dernier dans la ZEE, et ils s’exposent à être sanctionnés en cas d’infraction.

Conformément aux dispositions de l’UNCLOS, le Japon a établi sa propre ZEE au titre de la Loi sur la zone économique exclusive et le plateau continental. Ce texte, connu sous le nom de Loi ZEE, stipule que les activités suivantes au sein de la ZEE relèvent de la compétence juridique du Japon :

1. L’exploration et l’exploitation des ressources naturelles ; la construction et l’utilisation d’îles artificielles, d’installations et d’ouvrages ; la protection et la préservation de l’environnement ; la recherche scientifique maritime.
2. Toute activité (autres que celles répertoriées au paragraphe 1.) relevant de l’exploration ou de l’exploitation à des fins économiques.
3. L’excavation ou le forage du plateau continental.
4. L’exécution par des fonctionnaires japonais de tâches relevant des activités énumérées ci-dessus et la répression de toute action menée pour entraver l’exécution de ces tâches.

Par le truchement de cette loi, le gouvernement japonais a clairement établi sa souveraineté économique au sein de la ZEE et son droit de prévenir et de sanctionner, en appliquant et en faisant respecter la loi japonaise, les violations de cette souveraineté commises par des navires étrangers.

Tout État côtier a le droit de se doter d’une ZEE et, ce faisant, s’engage à garantir une application sans faille des lois nationales appropriées au sein de la ZEE. Le simple fait de fonder une ZEE confère à l’État côtier concerné l’obligation de contribuer au maintien de l’ordre en mer en réconciliant les droits des nations côtières à s’engager dans le genre d’activité économique en mer qui a connu un essor spectaculaire ces dernières années avec les principes fondamentaux de la liberté d’usage et de la liberté de navigation qui se situent au cœur du droit maritime international traditionnel. Cela signifie qu’il est exclu qu’un pays qui crée une ZEE puisse ne rien faire ensuite pour la protéger. Il est en effet soumis à l’obligation de mettre en application et de faire respecter les lois nationales appropriées d’une façon qui soit compatible avec l’esprit et la lettre de l’UNCLOS, autrement dit sans outrepasser grossièrement ses compétences, mais sans pour autant les négliger. Si les nations côtières en venaient à se contenter d’affirmer leur droit à une ZEE sans appliquer de manière juste et équitable les lois appropriées, elles mettraient en péril l’ordre international même que la convention de l’ONU a pour fin de maintenir.

Le double langage de la Chine

En ce qui concerne les principes de la souveraineté économique et la compétence sur les eaux côtières, le double langage de la Chine saute aux yeux. D’un côté elle viole ouvertement l’esprit de l’UNCLOS et la tradition du droit maritime en brandissant à tout propos les droits afférents à sa ZEE dans la mer de Chine méridionale. De l’autre elle fait montre d’une passivité et d’une négligence extrêmes lorsqu’il s’agit de mettre un frein aux activités illégales des pêcheurs chinois dans la ZEE du Japon.

Au vu de cette situation, le gouvernement japonais mérite des félicitations pour la modération de sa réaction. Tout en prenant le plus grand soin – comme s’il marchait sur des œufs – d’éviter un embrasement des tensions bilatérales, il n’a épargné aucun effort pour renforcer les activités de surveillance et de police menées par les patrouilleurs de ses Garde-côtes et d’autres navires, en ne s’écartant jamais de l’esprit de l’UNCLOS. Les Garde-côtes, qui ont été contraints d’investir une proportion considérable de leurs ressources dans les opérations de sécurité menées en mer de Chine orientale dans le voisinage des îles Senkaku, se trouvaient confrontés à des difficultés physiques et psychologiques majeures pour faire face à ce nouveau problème. L’incident n’en a pas moins mis en lumière les problèmes auxquels le Japon se heurte dans la répression du braconnage dans sa ZEE au titre de la Loi sur les pêcheries, laquelle stipule en essence que, pour entamer des poursuites à leur encontre ou les expulser de la ZEE, il est impératif que les braconniers aient été pris en flagrant délit.

Qui plus est, des informations données par certains médias laissent à penser que les Garde-côtes ont délibérément choisi de donner la priorité à l’interdiction de l’accès de la ZEE aux navires se livrant à la pêche illégale plutôt qu’aux poursuites judiciaires, compte tenu des dépenses et des difficultés liées à l’arrestation, à l’inculpation et au jugement d’un si grand nombre de contrebandiers. Si ces informations s’avèrent exactes, cette politique est inexcusable. L’UNCLOS met les États côtiers dans l’obligation de faire appliquer la loi, et cette obligation doit être scrupuleusement respectée quelles que soient les circonstances.

La législation japonaise manque de cohérence

Pour élaborer une réponse institutionnelle organisée à ces incursions, le Japon va devoir de toute urgence ajouter aux diverses lois actuellement en vigueur une législation globale et intégrée visant à faire barrage aux activités économiques des navires étrangers dans la ZEE, soit en amendant la Loi ZEE mentionnée plus haut, soit en adoptant une nouvelle loi. La nécessité d’un meilleur dispositif juridique va bien au-delà de la protection du corail rouge. Des découvertes récentes suggèrent que les fonds marins de la ZEE contiennent très probablement des réserves substantielles de ressources dont la valeur potentielle est élevée, notamment des nodules de manganèse et des hydrates de méthane. Il est vital pour le Japon de se doter d’une législation globale s’il veut maîtriser la gestion de ces ressources dans les années à venir. Si nous ne parvenons pas à prendre de telles mesures et continuons à réagir au cas par cas au gré des circonstances, nous finirons par compromettre les intérêts de la nation.

Non seulement nous devons consolider les bases juridiques de la protection de la ZEE, mais il est absolument impératif de renforcer les capacités opérationnelles des Garde-côtes du Japon. Le moment est venu de mettre en œuvre une politique maritime globale, prenant en compte tant la situation actuelle en mer de Chine orientale que les menaces à la sécurité économique exposées ci-dessus.

Outre cela, le fait que le gouvernement a réagi à l’incursion récente de navires chinois en la traitant comme une affaire de pêche illégale ne doit pas nous faire oublier la possibilité qu’un certain nombre de ces bateaux aient eu pour mission de recueillir des renseignements et, par voie de conséquence, la nécessité de prendre toutes les mesures envisageables pour nous protéger des écoutes électroniques et radio dans nos eaux côtières. Outre la répression du braconnage, nous devons accentuer les efforts consentis par les Forces d’autodéfense (FAD) en vue de recueillir des informations électroniques et autres renseignements. Il est essentiel d’être bien informé pour réagir efficacement à des situations telles que la récente poussée de braconnage au voisinage de l’archipel d’Ogasawara, et la qualité de l’information est au fondement de la sécurité nationale et de l’application du droit maritime.

Vers un nouveau paradigme intégré

Lors du récent incident, la réaction du Japon s’est essentiellement appuyée sur les Garde-côtes, lesquels continueront à assumer ce rôle si d’autres situations similaires se produisent à l’avenir. Il n’en reste pas moins que le moment est venu de nous mettre en quête d’un nouveau paradigme pour rassembler les divers éléments sur lesquels repose la puissance maritime du Japon.

Je ne suis pas en train de suggérer, comme d’autres l’ont fait récemment, que, dans ce genre de circonstances, le Japon devrait mobiliser les Forces maritimes d’autodéfense (FMAD) en faisant appel aux dispositions de la Loi sur les FAD qui autorisent le Premier ministre à déployer les FAD pour des besoins spécifiques de protection des vies et des biens japonais ou de maintien de l’ordre. Ce que je propose en fait, c’est la mise sur pied d’un programme commun permanent intégrant les capacités de nos forces de maintien de l’ordre en mer et celles de nos forces de sécurité.

De tels programmes existent ailleurs dans le monde. On peut citer, à titre d’exemple, les mesures prises aux États-Unis pour lutter contre le trafic de drogues dans les eaux qui bordent l’isthme centraméricain. La 4^e flotte américaine, qui dépend du US Naval Forces Southern Command (Commandement Sud des forces navales des États-Unis), participe à cette mission en sus de ses opérations conventionnelles de sécurité. Bien que, techniquement parlant, il s’agisse d’une mission de police, qui diffère du recours à la force armée, la 4^e flotte américaine est autorisée à déployer des destroyers et des avions pour renforcer les capacités des Garde-côtes, qui ne suffisent pas à la tâche. Ces deux entités participent au Joint Interagency Task Force (JIATF, force mixte d’intervention interorganisations), un programme de lutte contre le trafic aérien et maritime visant à introduire des drogues aux États-Unis.

Vu l’hostilité à l’égard des États-Unis qui prévaut en Amérique centrale, l’éventualité que les opérations de lutte contre la drogue menées conjointement dans la région par des patrouilles des Garde-côtes et des vaisseaux et des avions de guerre américains a nourri des inquiétudes aux États-Unis, mais aujourd’hui le JIATF est hautement apprécié pour l’efficacité dont il fait preuve dans la répression du trafic de drogue.

Un programme similaire, mené conjointement par les Garde-côtes japonais et les FMAD dans le cadre de leur mission permanente, constituerait un moyen efficace pour renforcer les capacités japonaises d’alerte et de surveillance des navires étrangers intervenant dans notre vaste ZEE. (Les îles Senkaku en seraient exclues, compte tenu de l’atmosphère ouvertement tendue que fait régner la présence simultanée de vaisseaux des Garde-côtes japonais et chinois dans les eaux avoisinantes. Le caractère extrêmement sensible de cette situation interdit le déploiement des FMAD, même pour faire respecter le droit maritime.) Un tel programme contribuerait grandement au maintien de l’ordre dans la ZEE, à l’heure où les capacités des Garde-côtes japonais sont fortement sollicitées par l’obligation de concentrer leurs vaisseaux et leurs avions de patrouille au voisinage des îles Senkaku. Sa mise en place constituerait une importante contribution à la préservation de l’ordre maritime international.

Qu’il s’agisse des Force d’autodéfense du Japon ou de l’armée des États-Unis, leur engagement dans des missions de nature autre que militaire est soumis à des contraintes qui doivent être rigoureusement respectées. Il est néanmoins admis que le JIATF est légitimement exempté de ces contraintes, et les activités de la 4^e flotte en Amérique centrale sont aujourd’hui reconnues comme un élément essentiel du programme américain de lutte contre la drogue dans la région. Le moment est venu pour le Japon de suivre cet exemple et d’élaborer un nouveau paradigme intégrant le plein usage de tout l’éventail de nos capacités maritimes en vue d’améliorer la souplesse de nos réactions. Pour négocier un tel virage, est-il besoin de le dire, il faudra impérativement prendre un certain nombre de mesures institutionnelles, et notamment procéder à des modifications substantielles de notre législation.

Il est urgent d’agir

La récente prolifération de navire chinois de braconnage au large de l’archipel d’Ogasawara rappelle un incident survenu en avril 1978, pendant les négociations qui ont débouché sur le Traité de paix et d’amitié entre le Japon et la République populaire de Chine. Plus de 100 bateaux de pêche chinois étaient alors entrés dans les eaux territoriales japonaises autour des îles Senkaku. La situation actuelle – qui concerne, non pas les eaux territoriales, mais la ZEE, laquelle n’existait pas en 1978 – met en lumière des anachronismes juridiques et opérationnels qui agissent comme un frein sur les Forces maritimes d’autodéfense et les Garde-côtes japonais et les empêchent de défendre efficacement aussi bien les intérêts économiques du pays dans sa ZEE que sa souveraineté sur ses eaux territoriales.

En résumé, l’affaire de la pêche illégale a mis en lumière de sérieuses faiblesses systémiques qui amoindrissent les capacités du Japon à affirmer son indépendance et, bien que la crise récente soit retombée en novembre dernier avec le départ des navires chinois, le besoin d’une réponse rapide du gouvernement est toujours aussi urgent. Si l’on se contente de rester les bras croisés, la prochaine crise risque de poser une menace beaucoup plus sérieuse que la pêche illégale.

(D’après un original en japonais publié le 17 décembre 2014. Photo de titre : Les Garde-côtes japonais inspectent un bateau chinois soupçonné de braconnage dans les eaux qui bordent l’archipel d’Ogasawara le 23 novembre 2014. Japan Coast Guard / Jiji.)