Le Japon et Taïwan signent un accord historique sur les droits de pêche

Le contexte de l’accord sur les droits de pêche

Le conflit territorial entre le Japon et la Chine à propos des îles Senkaku — appelées Diaoyu en Chine et Diaoyutai à Taïwan — est loin d’être résolu, mais le Japon et Taïwan n’en ont pas moins réussi à conclure, le 10 avril 2013, à Taïpei, un accord sur les droits de pêche dont il était question depuis de longues années. Comme le Japon et Taïwan n’entretiennent pas de relations diplomatiques, l’accord a été officiellement signé par l’Association japonaise pour les échanges (Kôryû kyôkai) et l’Association taïwanaise pour les relations en Asie de l’Est. Les parties en présence avaient, semble-t-il, convenu de faire en sorte de signer le document avant que la fameuse compagnie de théâtre japonaise Takarazuka kagekidan — une troupe composée uniquement d’actrices — ne commence à donner, pour la première fois de son histoire, une série de représentations à Taïwan, le 6 avril. Mais la signature a eu lieu pendant la tournée du Takarazuka kagekidan.

Deux facteurs ont grandement contribué à la conclusion de l’accord entre le Japon et Taïwan. D’abord, l’« Initiative de paix en mer de Chine orientale » proposée en 2012 par Ma Ying-jeou, le président taïwanais, qui a servi de base à la politique étrangère de son pays. Ensuite, la volonté du Japon d’empêcher la Chine et Taïwan de s’unir contre l’Archipel. Par ailleurs, les Etats-Unis semblent avoir eux aussi œuvré dans la même direction. L’accord sur les droits de pêche du 10 avril 2013, qui va dans le sens des intérêts aussi bien du Japon que de Taïwan, a été en général très bien accueilli, mais il n’en reste pas moins quantité de problèmes à résoudre.

Laisser le différend territorial en suspens

Le 5 août 2012, le président Ma Ying-jeou a présenté une « Initiative de paix en mer de Chine orientale » dans laquelle il proposait de laisser de côté le différend territorial à propos des îles Senkaku pour trouver un consensus sur un code de conduite en mer de Chine orientale, rechercher la paix et promouvoir l’exploration et l’exploitation en commun des ressources. Le 7 septembre, le président taïwanais a publié les grandes lignes de son initiative qui prévoyait, entre autres, une coopération bilatérale et multilatérale dans l’industrie de la pêche. L’initiative de M. Ma Ying-jeou a donc constitué un pas vers la conclusion de l’accord sur les droits de pêche.

Mais les événements qui ont suivi n’ont pas arrangé les choses. Le 10 septembre 2012, le gouvernement japonais a en effet annoncé qu’il avait décidé de nationaliser les îles Senkaku, ce qui a ravivé les tensions entre les deux pays et suscité des protestations dans les communautés de pêcheurs du district de Yilan, à Taïwan. Les autorités japonaises ont alors réagi de manière inhabituelle en publiant, par l’intermédiaire de l’Association japonaise pour les échanges, un message à l’attention du peuple taïwanais de Genba Kôichirô, le ministre des Affaires étrangères japonais de l’époque, qui proposait de reprendre les négociations sur la pêche. On avait tout lieu de craindre que Taïwan s’enlise dans les problèmes de souveraineté, mais pour finir, ce type de question a été mis de côté et les pourparlers se sont concentrés sur deux points de l’« Initiative de paix en mer de Chine orientale » de Ma Ying-jeou, à savoir la paix et l’exploitation en commun des ressources.

Les négociations, loin de se limiter au niveau diplomatique, se sont aussi déroulées dans les bureaux de l’administration et auprès de diverses parties concernées dans chacun des deux pays. Le ministère des Affaires étrangères japonais a dû faire face à une vive opposition de la part de l’Agence de la pêche japonaise qui entendait protéger les droits de pêche de l’Archipel. Par ailleurs des associations de pêcheurs locales et la préfecture d’Okinawa étaient mécontents que les négociations se fassent sans eux. Il semble qu’Abe Shinzô, premier ministre du Japon depuis le 26 décembre 2012, a beaucoup fait pour que les choses progressent en dépit de l’opposition manifeste d’une partie de la population.

Un élargissement de la zone de pêche autorisée pour les Taïwanais

Comme on l’a vu plus haut, le Japon et Taïwan ont réussi à laisser de côté leur différend territorial le temps de conclure un accord sur les droits de pêche. Ce qui veut dire que Taïwan continue à revendiquer les îles Senkaku et les eaux territoriales qui les entourent bien qu’elles n’aient jamais été du ressort de son administration. L’accord du 10 avril 2013 définit les droits respectifs du Japon et de Taïwan en matière de pêche dans une zone de 74 000 km² située au sud du 27^e parallèle nord(*1), autour des îles Senkaku/Diaoyutai, à l’exclusion toutefois des eaux territoriales entourant les dites îles dans un rayon de 12 milles marins.

Le premier article de l’accord sur les droits de pêche entre le Japon et Taïwan fait preuve d’une certaine considération vis-à-vis de l’« Initiative de paix en mer de Chine orientale » de Ma Ying-jeou. Il stipule en effet que l’« accord a pour objectif de maintenir la paix et la stabilité en mer de Chine orientale, d’encourager l’amitié et une coopération bénéfique pour les deux parties, et de mettre en place un système qui permette de protéger et d’utiliser de façon raisonnable les ressources marines de la zone économique exclusive ». Du côté taïwanais, on a d’ailleurs souligné le fait que les Japonais accordaient de toute évidence une grande importance à l’« Initiative de paix en mer de Chine orientale » de Ma Ying-jeou et que le respect dont ils faisaient preuve avait joué un rôle positif dans les négociations.

Le second article de l’accord du 10 avril 2013 indique les zones où les Japonais et les Taïwanais sont autorisés à pêcher en toute liberté ainsi qu’une « zone spéciale de coopération » où les bateaux taïwanais conformes aux règles stipulées par l’accord ne seront plus contrôlés par les autorités japonaises. Cette zone est plus vaste que celle définie provisoirement par Taïwan en 2003, ce qui constitue un résultat positif pour les responsables des négociations du côté taïwanais. Un autre passage du même article (Article 2, clause 5) ajoute que les espaces maritimes situés en dehors des zones spécifiées feront l’objet de nouvelles discussions dans l’avenir et que les zones spécifiques mentionnées dans l’accord sont temporaires, ce qui laisse la porte ouverte à des négociations ultérieures. À l’avenir, toutes les discussions se dérouleront dans le cadre de la « commission commune des pêches du Japon et de Taïwan » créée dans le cadre de l’accord sur les droits de pêche.

Éviter de laisser des graines de discorde

L’accord sur les droits de pêche du 10 avril 2013 est très significatif à bien des égards, mais je voudrais insister sur trois points en particulier.

D’abord, c’est un premier pas décisif vers la paix et l’ordre, qui prouve qu’il est possible d’arriver à des décisions communes en mer de Chine orientale, en dépit des litiges territoriaux.

Ensuite, Taïwan joue indéniablement un rôle sur la scène diplomatique, bien qu’il n’entretienne pas de relations diplomatiques officielles avec le Japon. A cet égard, l’accord du 10 avril constitue un obstacle à un éventuel rapprochement entre Taïpei et Pékin. Le fait que Taïwan soit considéré comme partie prenante est important pour le Japon dans la mesure où Tokyo est très préoccupé par la situation en matière de sécurité de l’archipel des Ryûkyû, le groupe d’îles — dont Okinawa est la plus grande — situé au sud du Japon. C’est un nouveau développement qui vient s’ajouter au système mis en place en 1972, lorsque Tokyo a rompu ses relations diplomatiques avec Taïpei et normalisé ses relations avec la Chine populaire. Le 8 février 2013, Taïwan a réfuté l’idée qu’il pourrait y avoir une entente entre Taïpei et Pékin à propos des îles Senkaku et il s’est rapproché du Japon et des États-Unis. Et le 17 avril, les autorités taïwanaises, soucieuses de se préparer à d’éventuelles attaques chinoises, ont effectué des manœuvres militaires avec des munitions réelles, auxquelles le président Ma Ying-jeou s’est empressé d’assister.

Enfin, le fait que Taïwan et le Japon aient réussi à conclure un accord sur les droits de pêche dans la zone des îles Senkaku constitue, dans une certaine mesure, une réfutation des prétentions de Pékin pour qui les dites îles font partie du territoire de Taïwan.

Mais dans le même temps, l’accord du 10 avril 2013 a laissé en suspens quantité de questions importantes qui vont continuer à se poser dans les années à venir, et en particulier quatre d’entre elles. La première de ces questions, c’est que pratiquement tous les problèmes de souveraineté territoriale sont restés en suspens, leur règlement étant remis à plus tard. Il faut donc s’attendre à voir continuer le mouvement Baodiao qui revendique la souveraineté de la Chine sur les îles Diaoyu (Senkaku) et a été organisé au début des années 1970 par des citoyens de Hong Kong, de République populaire de Chine et de Taïwan. Même si l’administration du président Ma Ying-jeou surveille de près les bateaux du mouvement Baodiao, Tokyo a besoin d’une structure sur place pour gérer les incidents qui pourraient survenir de différentes façons, par exemple si le Japon surprend des navires taïwanais dans ses eaux territoriales ou si la Chine populaire effectue des « missions de contrôle ».

La seconde question qui se pose, c’est celle du degré d’implication des pêcheurs locaux japonais et taïwanais dans les négociations. Si ceux-ci ne sont pas suffisamment consultés, il en résultera des graines de discorde qui affecteront obligatoirement l’avenir. D’ailleurs quand je me suis rendu dans le district de Yilan, à Taïwan, en avril 2013, pour discuter avec des groupes de pêcheurs, j’ai constaté que les avis étaient partagés, les demandes diverses et le degré d’insatisfaction important. Et d’après ce que j’ai pu entendre, on aurait observé un certain mécontentement et des protestations à Okinawa.

La troisième question, c’est de savoir comment la « commission commune des pêches du Japon et de Taïwan » va fonctionner, à supposer que ce soit un jour le cas. En 1998, une commission similaire a été créée dans le cadre d’un accord sur les droits de pêche signé par la Corée du Sud et le Japon. Les avis sont très partagés sur le rôle de ladite commission et les résultats qu’elle a obtenus. Le Japon et Taïwan doivent faire des efforts pour que la « commission commune des pêches » fonctionne effectivement en ce qui concerne les zones de pêche définies par l’accord du 10 avril 2013 et celles qui feront l’objet de négociations dans  l’avenir.

Des négociations multilatérales à long terme

La quatrième question laissée en suspens par l’accord sur les droits de pêche du 10 avril 2013, c’est celle de la Chine populaire. Pékin qualifie d’ « intérêts fondamentaux » les problèmes pour lesquels il est prêt à aller jusqu’à l’affrontement, en particulier en ce qui concerne Taïwan. Quand les dirigeants chinois affirment que les îles Senkaku font partie intégrante de Taïwan, cela sous-entend qu’elles constituent, par voie de conséquence, un de ces « intérêts fondamentaux ». Bien qu’il n’ait jamais été très explicite à ce sujet, il semble à peu près certain que Pékin considère ces îles différemment des territoires qu’il revendique en mer de Chine méridionale. De ce point de vue, l’accord sur les droits de pêche du 10 avril 2013 a une grande importance, mais il ne faut pas oublier que les Chinois peuvent l’avoir pris pour une sorte de provocation. Jusqu’à présent, ils n’ont manifesté qu’un léger mécontentement. Mais nous devons surveiller de très prés l’évolution de la situation et des réactions de la Chine.

Par ailleurs, Taïwan est susceptible de chercher à trouver une forme d’accord avec la Chine populaire en ce qui concerne la mer de Chine orientale. Si Taïpei essaie de s’associer à Pékin pour faire contrepoids à l’alliance Japon-États-Unis, cela risque d’engendrer de nouvelles frictions dans la région et d’entraver le rôle de la « commission commune des pêches » du Japon et de Taïwan. Qui plus est, le parti du Kuomintang de Taïwan doit élire un nouveau président au mois de juillet. Et en 2014, les Taïwanais seront convoqués aux urnes pour l’élection des maires de plusieurs grandes villes du pays. Il n’est donc pas exclu que la situation politique de l’île devienne beaucoup plus indécise. Les Japonais devront faire preuve d’une grande attention dans leurs échanges avec les Taïwanais.

Quoi qu’il en soit, l’accord sur les droits de pêche entre le Japon et Taïwan, loin d’être un aboutissement, ne constitue qu’un premier pas. Et il faudra qu’il soit suivi par des négociations multilatérales à long terme.  

(D’après un texte en japonais du 1er mai 2013.)

Photographie du titre : bateaux de pêche taïwanais en train d’appareiller pour les îles Senkaku depuis le port de Su-ao, dans le district de Yilan, à Taïwan, le 24 septembre 2012. (Avec l’aimable autorisation de AP/Aflo)