Новый взгляд на миграционную политику Японии: доклад ОЭСР находит достоинства в японском подходе

Вступление

30 июня 2024 года Организация экономического сотрудничества и развития опубликовала доклад под названием «Привлечение рабочих-иммигрантов: Япония 2024» (далее – доклад ОЭСР), соавтором которого я являюсь. Он стал двенадцатым в серии документов, посвящённых политике в области трудовой миграции в государствах – членах ОЭСР.

Иммиграция стала одной из самых сложных и вызывающих разногласия проблем в развитых странах по всему миру. Недавно она привлекла особое внимание, сыграв заметную роль на президентских выборах в США в ноябре прошлого года. Серия докладов ОЭСР является одним из немногих документов, в которых представлен подробный обзор политики в области трудовой миграции в странах, часто запутанной и сложной для понимания, а также обобщены проблемы и рекомендации по её реформированию. К этим отчётам обращаются профессионалы в сфере миграционной политики из многих стран. Работа над докладом о Японии велась в течение трёх лет, с 2021 по 2024 год.

Японское правительство избегает использования слова имин («иммигрант» или «мигрант») в своей собственной политике в отношении иностранных рабочих. Но в международном контексте, включая документы ОЭСР, мигранты определяются как люди, переехавшие из одной страны в другую, и миграционная (или иммиграционная) политика – это просто законодательная рамка, отражающая и регулирующая естественные процессы. Согласно этим определениям, в Японии действительно есть мигранты и иммиграционная политика. В тексте статьи я использую эти термины в международно признанном значении.

Закрыта ли Япония для иностранцев?

Согласно докладу ОЭСР, Япония занимает одно из последних мест среди государств – членов организации по доле иммигрантов (лиц иностранного происхождения) в общей численности населения. Тем не менее, содержание доклада не подтверждает стереотип о Японии как о стране, закрытой для иностранцев.

За последние несколько десятилетий японское общество заметно постарело, что привело к резкому сокращению численности трудоспособного населения. Японское правительство приняло ряд мер для решения структурных проблем рынка труда. Основной упор был сделан на повышение производительности и поощрение более широкого участия японских граждан в трудовой деятельности. Однако трудовая миграция всё чаще видится как рациональный ответ на структурные изменения рынка. Более того, эта политика действительно приносит результаты в конкретных секторах, особенно в тех из них, которые в наибольшей степени подвержены влиянию демографических изменений.

Доклад указывает, что японскую политику трудовой миграции отличает то, что она ориентирована на спрос. Действующий трудовой договор с японским работодателем является предварительным условием для приглашения работника в страну. С другой стороны, Япония не предъявляет никаких дополнительных требований, которые часто встречаются в других странах, таких как тестирование рынка труда, которое гарантирует, что гражданам страны предоставляется возможность устроиться на работу до того, как она будет предложена рабочим-мигрантам. В Японии также не применяется система общих квот или ограничения на число трудовых мигрантов. В этом смысле, политику Японии можно назвать относительно открытой.

Новый взгляд на программу иностранных технических стажёров

В докладе ОЭСР значительное место уделено анализу программы технической стажировки – единственному законному каналу, по которому неквалифицированные работники могут попасть в Японию. В международной перспективе, японская программа стажировки имеет три отличительных аспекта: (1) в основе программы лежат обучение и тестирование; (2) в ней задействовано множество участников, включая надзорные органы; и (3) большая часть расходов по реализации программы покрывается за счёт сборов с работодателей.

Что касается первого аспекта, то в докладе отмечается, что очень немногие системы временной трудовой миграции в мире включают в себя образовательные элементы. В большинстве случаев речь о формирования навыков не идёт, поскольку ожидается, что участники просто выполнят некий объём низкоквалифицированной работы за определённый период, а затем вернутся домой. Соответственно, обучение и тестирование в рамках таких программ не предусматриваются.

Большая часть обучения в рамках программы стажировки проводится без отрыва от производства с акцентом на «мягкие навыки», такие как чистоплотность и дисциплина, в соответствии с трудовыми традициями Японии. В докладе отмечается необходимость сделать тесты более релевантными и специфичными для фактически выполняемой работы. Такая трактовка отличается от общепринятой критики программы, которая, как правило, рассматривала внимание японцев к «формировании навыков» как формальность.

Второй существенный вопрос – участие в программе, помимо собственно работодателей, множества заинтересованных сторон, включая надзорные органы. В докладе отмечается, что в большинстве стран ОЭСР, где действуют программы временной трудовой миграции, государственные учреждения активно участвуют в процессе проверки и одобрения заявлений, но как только мигранты прибывают и получают документы, необходимые для начала работы, государственные органы почти всегда отстраняются от отношений между работодателем и работником. Но программа стажировки объединяет надзорные организации, направляющие организации в стране происхождения и (с 2017 года) Организацию технического обучения стажеров, юридическое лицо, находящееся в подчинении Министерства юстиции и Министерства здравоохранения, труда и социального обеспечения. Таким образом, система обеспечивает многоуровневую защиту работников. Хотя в докладе отмечается риск размывания ответственности в этой мнокомпонентной системе поддержки, в нем также говорится о необходимости её сохранения в будущем. В этом отношении доклад заметно отличается от предыдущих критических замечаний, которые, как правило, возлагали вину за многие недостатки программы на посреднические структуры и надзорные организации.

Третья важная особенность программы – то, что расходы на обучение и надзор в её рамках почти полностью покрываются за счёт сборов, взимаемых с работодателей, а не за счёт государственных расходов, финансируемых налогоплательщиками. В докладе также отмечается, что эти расходы составляют 11-25% от общей стоимости труда стажёров. Это означает, что стоимость найма иностранного работника в рамках программы в среднем на 4% выше, чем стоимость найма гражданина Японии в качестве временного работника. Эти цифры противоречат распространённому представлению о рабочих-мигрантах как о дешёвой, доступной рабочей силе.

Высокие сборы, несменяемость работодателя, нарушения визового режима

В докладе ОЭСР упоминаются и проблемы, на которые давно указывали критики программы. К ним относятся высокие сборы, взимаемые с заявителей некоторыми зарубежными посредниками, жёсткие ограничения на смену работы и исчезновение работников с закреплённых за ними рабочих мест.

Что касается сборов, взимаемых зарубежными организациями, то в докладе признается, что необоснованные сборы остаются проблемой. В то же время в нём указывается, что эта проблема ни в коем случае не является уникальной для японской программы стажировок. Когда менее квалифицированные работники ищут работу за рубежом, всегда существует риск того, что посредники воспользуются дисбалансом между спросом и предложением и информационной асимметрией между соискателями работы и работодателями.

Ещё одной часто упоминаемой проблемой программы является запрет на смену работодателя. С одной стороны, в докладе говорится, что определённый период ограничений может быть оправдан, принимая во внимание первоначальные инвестиции работодателя и необходимость обеспечения трудящимся-мигрантам постоянной поддержки и ориентации на ранних этапах трудоустройства в Японии. В то же время в нем отмечается, что разрешение менять работу при определённых условиях по истечении некоторого времени может подтолкнуть работодателей строже следовать требованиям, как это наблюдается в других странах.

Соблюдение рабочими-мигрантами, прибывшими про программе технической стажировки, иммиграционного законодательства и правил программы находится на высоком уровне по международным стандартам. Общий показатель нарушений требований составляет около 4%, включая примерно 2% участников, которые самовольно оставляют своё рабочее место (и, предположительно, просрочивают срок действия виз). В Южной Корее по состоянию на 2021 год 18,9% мигрантов, работающих по программе E-9, потеряли легальный статус из-за несоблюдения её требований. В Израиле по состоянию на второй квартал 2023 года соответствующий показатель составлял 17,5%. США не публикуют показатели несоблюдения требований, но исключают из списка национальностей, имеющих право на временное трудоустройство, те, у которых уровень нарушений визового режима составляет 10% или выше.

Что касается сообщений о злоупотреблениях со стороны работодателей в рамках программы стажировки, то доклад ОЭСР отмечает, что эти проблемы были в значительной степени решены благодаря масштабным реформам, внедряемым с 2017 года. Тем не менее, доклад Госдепартамента США о торговле людьми относит Японию к странам второго уровня риска, ссылаясь на вероятность принудительного труда и других форм эксплуатации в рамках программы стажировки. Доклад ОЭСР ставит под сомнение обоснованность этой оценки, называя её «устаревшей и субъективной». В этом смысле доклад ОЭСР также бросает вызов сложившемуся в Японии мнению о программе, которое в значительной степени базировалось на Докладе о торговле людьми и основанных на нем рекомендаций ООН прекращении программы.

На пути к партнёрству в области профессиональной мобильности

Конечно, программа стажировки по-прежнему сталкивается с серьёзными проблемами. Самая большая из них – как обеспечить плавный переход от статуса временного мигранта к долгосрочному пребыванию. Ключевыми элементами здесь являются (1) укрепление политики воссоединения семей и интеграции, и (2) преобразование программы стажировки и Специальной программы для квалифицированных работников в единую программу «Партнёрство по профессиональной мобильности».

Первый элемент имеет решающее значение, поскольку программа стажировки стала начальным этапом процесса получения разрешения на долгосрочное проживание. В рамках новой программы технические стажёры смогут повысить свой статус до рабочих определённой квалификации первой, а затем и второй категории, и впоследствии получить вид на жительство, который позволит им привезти семьи в Японию. По мере увеличения числа семей иммигрантов будет необходимо внедрить целый ряд интеграционных стратегий для поддержания их экономической и социальной стабильности. Эти стратегии должны включать меры по улучшению доступа супругов к рынку труда и соответствующим образовательным услугам для их детей.

Что касается второго элемента, то Партнёрства по профессиональной мобильности представляют собой межгосударственные соглашения, в соответствии с которыми принимающая страна инвестирует в обучение в стране происхождения и вносит вклад в развитие её человеческих ресурсов, обеспечивая себе необходимую рабочую силу в дальнейшем. Такие партнёрства – это новая модель взаимодействия, объединяющая цели трудовой миграции и международного сотрудничества, предложенная в последние годы такими международными организациями, как Всемирный банк и ОЭСР.

В недавнем докладе ОЭСР о трудовой миграции в Японии говорится, что программа трудовой миграции, объединяющая программу стажировки и Специальную программу для квалифицированных работников, могла бы функционировать как своего рода Партнёрство по профессиональной мобильности, если подключить к участию в ней другие страны. Очень важно в таком партнёрстве создать механизм признания на родине навыков, приобретённых иностранными работниками во время работы за рубежом. Планируется разработать систему, в рамках которой сертификаты, полученные в одной стране, такие как проходной балл на квалификационных тестах в Японии, будут признаваться на международном уровне.

Как упоминалось ранее, в недавнем докладе ОЭСР японская политика в области трудовой миграции рассматривается с нескольких новых точек зрения с учётом глобальной перспективы, которая долгое время отсутствовала во внутренних дискуссиях на эту тему. В немалой степени это объясняется неангажированной позицией ОЭСР, которая постоянно анализирует политику в области трудовой миграции с международной точки зрения. Мы надеемся, что доклад будет способствовать улучшению миграционной политики в Японии, решающей проблему увеличивающейся нехватки рабочей силы.

Фотография к заголовку: Стажер программы технических специалистов из Филиппин осваивает навыки в рамках программы компании «Гиндза Онодэра», управляющей дорогими суси-ресторанами. Сэтагая, Токио, ноябрь 2022 года (© Jiji)