Постепенная иммиграционная реформа в Японии: верный путь к провалу

С введением визовой программы для работников определённой квалификации в 2019 году иммиграционная политика Японии претерпела фундаментальный сдвиг, говорит социолог и эксперт по миграции Хигути Наото. Разрешив иностранцам с ограниченными навыками получать рабочие визы и статус постоянного резидента, японское правительство официально открыло двери для иммиграции в более широком масштабе. В то же время, оно упорно отрицало это. «Причина, – говорит Хигути, – в страхе перед негативной реакцией со стороны правого крыла правящей Либерально-демократической партии».

Силы, стоящие за «ползучей» либерализацией

Статус рабочего определённой квалификации категории 1 (SSW1) позволяет иностранным гражданам (см. таблицу) работать в 12 профессиональных областях, включая строительство, судостроение и уход за больными, с максимальным сроком пребывания в стране до пяти лет. Мигрантам, классифицированным как SSW1, не разрешается привозить свои семьи в Японию. Статус резидента SSW2, зарезервированный для тех, кто прошёл через категорию SSW1 и подтвердил более высокую квалификацию, может продлеваться любое количество раз, и его обладатели могут привезти свои семьи в Японию. Категория SSW2 распространяется только на работников сектора строительства и судостроения (включая судовое оборудование), и, согласно последним правительственным данным, переход в эту категорию осуществили пока только 11 работников. Но 9 июня этого года кабинет министров согласился расширить сферу применения SSW2, распространив его на девять других профессиональных сфер, включая сельское хозяйство, гостиничный бизнес и производство. Уход за больными не был включён в этот список, так как лица, осуществляющие уход, могут подать заявление на долгосрочное пребывание с отдельным статусом проживания.

Что послужило причиной изменения политики?

Хигути указывает на очевидную причину. «Правительство находилось под давлением бизнес-сообщества, потому что пятилетние разрешения [первой волны] работников SSW1 истекают следующей весной», – объясняет он.

Работодатели, сталкивающиеся с нехваткой рабочей силы, надеются, что некоторые из их иностранных сотрудников смогут остаться, повысив статус с категории SSW1 до SSW2. Тем временем, для этого работники должны будут сдать квалификационные экзамены, программа которых в настоящее время разрабатывается соответствующими отраслевыми группами и правительственными учреждениями.

«Это типично для инкременталистского подхода правительства к иммиграционной политике», – говорит Хигути. «Постепенное расширение временных критериев, не требующее особых усилий и превращающее их в установленный факт, является характерной чертой японской иммиграционной политики. Под давлением различных отраслей промышленности правительство, несомненно, продолжит постепенно ослаблять ограничения, например, расширяя число подходящих профессий и снижая сложность экзаменов».

Сравнение категорий специальных квалифицированных рабочих и технических стажеров

Система лазеек

До 2019 года Япония придерживалась базовой политики выдачи рабочих виз только высококвалифицированным иностранным специалистам. Однако, начиная с 1990 года, правительство установило ряд исключений и лазеек для облегчения использования иностранной рабочей силы по специальностям, не требовавшим особой квалификации, которые становилось всё труднее заполнять местными кадрами. Так, после вступления в силу в 1990 году пересмотренного Закона об иммиграционном контроле потомки японских эмигрантов в третьем поколении (в основном из Бразилии и других стран Латинской Америки) смогли поселиться в Японии в качестве «долгосрочных резидентов» без каких-либо ограничений в трудоустройстве.

Примерно в то же время Япония начала принимать неквалифицированных иностранных «стажеров» на краткосрочной основе. В 1993 году эта практика была систематизирована и расширена за счёт создания Программы подготовки технических стажеров (TITP). Хотя заявленной целью программы была поддержка международного сотрудничества путём передачи навыков работникам из развивающихся стран, вскоре она подверглась критике как санкционированная правительством лазейка для привлечения иностранной рабочей силы и её эксплуатации.

К первому десятилетию этого столетия ухудшающиеся демографические перспективы Японии привели к открытию границ для низкоквалифицированных иностранных рабочих в качестве штатных сотрудников, а не так называемых стажеров. «Правящая партия и бизнес-лобби выдвинули ряд проектов реформы иммиграционной системы. Один призывал принять 10 миллионов иностранных рабочих, другой – ввести трёхлетнюю визу “временного работника”, – говорит Хигути. – Но ни один из этих проектов не был принят».

Вместо этого правительство постепенно расширило программу TITP, увеличив срок пребывания с трёх до пяти лет и включив в сферу действия программы больше отраслей и профессий. Число иностранных «стажеров» резко возросло. (По последним подсчётам, в качестве технических стажеров было зарегистрировано более 320 000 иностранных работников, что немного ниже уровня, существовавшего до пандемии.) В ожидании растущего спроса, связанного с подготовкой к Олимпийским играм в Токио, правительство приняло меры по увеличению числа строительных рабочих, введя программу, в рамках которой иностранные «стажеры» в этой области могли продолжать работать в Японии в течение нескольких лет после окончания их стажировки. Это также дало зелёный свет трудоустройству иностранных сельскохозяйственных рабочих в национальных стратегических экономических зонах.

Благодаря этим постепенным изменениям, говорит Хигути, «правительство заложило основу для принятия Специальной программы подготовки квалифицированных работников, поощряя [приём низкоквалифицированных иностранных работников] на практике, при этом публично выступая против этого в принципе».

Эксперимент с программой стажировки

С точки зрения правительства, говорит Хигути, даже не будучи популярной, программа подготовки технических стажеров, вероятно, квалифицируется как политический успех. «Она обеспечила рабочую силу для отраслей, страдающих от нехватки кадров, не позволяя рабочим обосноваться в Японии. Конечно, каждый год некоторые стажеры исчезают, но в среднем только около трёх процентов. С точки зрения правительства, это означает, что программа работает надлежащим образом».

Однако эта программа подверглась резкой критике как внутри страны, так и за рубежом как нарушающая трудовые права и права человека. В ответ правительство начало говорить о «постепенной ликвидации» программы по мере того, как система привлечения рабочих определённой квалификации набирает обороты.

Хигути сомневается, что программа стажировок будет остановлена в ближайшее время. «Иностранные граждане, проработавшие техническими стажерами в течение трёх лет, могут перейти на SSW1 без сдачи экзамена. В противном случае им необходимо [пройти тест, чтобы] продемонстрировать знание японского языка на уровне N4 [«способность понимать основы японского языка»]. Чтобы обеспечить работников статусом рабочих определённой квалификации первой категории, не полагаясь на стажировки, потребуется значительное расширение программ обучения японскому языку и тестирования в странах происхождения мигрантов, например во Вьетнаме. Для достижения уровня N4 необходим год обучения, и потенциальным кандидатам также необходимо подготовиться к экзамену на технические навыки по своей специальности. Реалистично говоря, без системы стажировок для импорта неквалифицированной рабочей силы, мы не сможем обеспечить нужное нам количество легально занятых специалистов [в рамках новой программы]».

Ограничение свободы смены работы

Правительство также заявило, что рассматривает возможность ослабления правила, запрещающего стажёрам менять место работы. Но Хигути скептически относится к перспективам проведения существенных реформ. «Даже если технические стажеры повысят свой статус до рабочих определённой квалификации, они смогут менять место работы только внутри отрасли», – говорит Хигути.

Главная озабоченность политиков заключается в том, что если иностранные рабочие будут свободны в выборе места работы, они будут тяготеть к городским центрам и отраслям промышленности, предлагающим относительно благоприятные условия труда. Это может привести к кадровому голоду в отраслях, наиболее нуждающихся в иностранной рабочей силе.

«Эмигранты по своей природе независимые люди, и использование их потенциала в полной мере в конечном счёте положительно сказалось бы на экономике в целом, – говорит Хигути. – Но нынешняя система направлена исключительно на то, чтобы держать людей в рамках категорий, которые им присвоены. Например, закон не предусматривает, что иностранные граждане могут вести собственный бизнес или работать в качестве независимых подрядчиков, даже несмотря на то, что относительно высокий процент людей в строительной отрасли являются самозанятыми. Программа приёма рабочих определённой квалификации была принята в рамках более масштабной стратегии экономического роста, но именно в стратегическом плане ей не хватает рациональности».

Невыученные уроки

Если японские бюрократы могут расценивать программу стажировки как успех, мало кто найдёт добрые слова, говоря о политике предоставления долгосрочного вида на жительство иностранцам японского происхождения (никкэйдзин), говорит Хигути. Во-первых, большое количество мигрантов вернулось домой, потеряв работу во время рецессии.

Но самая большая проблема, по словам Хигути, заключается в том, что эта политика не сопровождалась адекватной поддержкой и интеграционными мерами. «Большинство [мигрантов японского происхождения из Южной Америки] остаются на временных должностях даже после 30 лет работы в Японии, – отмечает он. – Многие из их детей никогда не ходили в школу, а другие перестали её посещать. Очевидно, что неспособность активно интегрировать [третье поколение] никкэйдзин сильно ударила по способности к интеграции четвёртого поколения».

«В конечном счёте, эту политику можно рассматривать как своего рода эксперимент, проверяющий, что произойдёт, если правительство разрешит иммиграцию, ничего не делая для иммигрантов. Я уверен, что никкэйдзины достигли бы гораздо большего, если бы в 1990 году, когда они впервые прибыли в страну, им была бы предоставлена помощь в овладении японским языком. Тем не менее, я не вижу никаких признаков того, что политики извлекли уроки из этого “эксперимента”».

Или, возможно, они усвоили неправильные уроки. В 2018 году правительство ввело новую категорию рабочей визы для представителей четвёртого поколения никкэйдзин, которым ранее разрешалось проживать в Японии только в качестве членов семьи, находящихся на иждивении. Но новые рабочие визы предъявляют гораздо более строгие требования к апликантам, чем те, которые были выданы предыдущему поколению. Кандидаты должны быть в состоянии продемонстрировать владение японским языком на уровне N5 («способность понимать некоторые основные японские словосочетания и выражения»), и заранее заручиться поддержкой спонсоров. Более того, им не разрешается привозить с собой членов семьи, и их пребывание в стране ограничивается пятью годами. По словам Хигути, благодаря этим ограничениям «практически никто не подался на эту визу». По имеющимся сведениям, в настоящее время Министерство юстиции намерено предоставлять долгосрочный вид на жительство таким мигрантам по истечении пяти лет, если они продемонстрируют владение японским языком на уровне N2 («способность понимать японский язык, используемый как в повседневных ситуациях, так и при любых других обстоятельствах»), но смягчать первоначальные требования к визе и статусу проживания мигрантов не планируется.

Лоскутное одеяло правил

Введение статуса рабочих определённой квалификации стало изменением политики, инициированным канцелярией премьер-министра, известной как Кантэй. Но Кантэй не осуществляет надзор или координацию иммиграционного контроля на постоянной основе. «Крупный бизнес постоянно лоббирует Кантэй в вопросах экономической и трудовой политики, и в данном случае канцелярия уступила призыву промышленности к дерегулированию», – говорит Хигути.

На самом деле, в Японии нет единого «диспетчерского пункта», координирующего иммиграционную политику, что помогает объяснить её непоследовательность и нерациональность.

«Министерство юстиции, которое обладает юрисдикцией в отношении иммиграционного контроля [через Агентство иммиграционных служб], обладает значительными полномочиями в отношении приёма иностранных работников, – говорит Хигути. – Но оно понятия не имеет, как использовать эти человеческие ресурсы. В Министерстве здравоохранения, труда и социального обеспечения есть Отдел по делам иностранных работников, но он обладает юрисдикцией только в профессиональных областях уборки зданий и ухода за больными. Министерство земельных ресурсов, инфраструктуры, транспорта и туризма и Министерство сельского, лесного хозяйства и рыболовства предлагают отдельные квоты [для строителей и работников сельского хозяйства/рыболовства соответственно] исходя из потребностей своих секторов. Причина, по которой число иностранных строителей так быстро выросло, заключается в том, что строительная отрасль имеет очень тесные связи с Министерством земельных ресурсов».

А как насчёт Министерства экономики, торговли и промышленности, которое курирует экономическую и промышленную политику и могло бы более организовано планировать менеджмент рабочий силы на межведомственном уровне?

«Безусловно, для Министерства экономики имело бы смысл проявить некоторую инициативу в контексте общей стратегии экономического роста, но на самом деле оно проявляет заинтересованность только в привлечении высококвалифицированных кадров в информационную и телекоммуникационную сферы».

Ещё одним препятствием на пути к более всеобъемлющей, рациональной реформе иммиграционной политики Японии является тот факт, что на протяжении стольких лет Либерально-демократическая партия полностью контролирует правительство. Во многих странах смена правительства приводит к изменению иммиграционной политики в поиске баланса между партиями с различными взглядами на иммиграцию. Однако в Японии смена правительства происходит редко.

«Отказавшись от нынешнего инкременталистского, лоскутного подхода, правительство ЛДП ничего не выиграет. Единственное, к чему оно стремится, так это обеспечить значительный приток рабочей силы без каких-либо резких изменений в миграционных правилах, которые вызвали бы негативную реакцию со стороны правого крыла партии. Постепенное увеличение притока мигрантов не решит принципиально проблему острой нехватки рабочей силы, но правительство, похоже, не слишком этим озабочено».

Может ли Япония угнаться за двумя зайцами?

По мнению Хигути, японскому правительству будет трудно достичь даже своих скромных целей по приросту рабочей силы, если оно продолжит придерживаться принципа, согласно которому иностранцы, въезжающие в Японию с целью трудоустройства, должны обладать определёнными профессиональными навыками. «С точки зрения политических целей, было бы разумнее принимать неподготовленных работников и развивать их навыки здесь, чем использовать экзамены для отсева неквалифицированных кандидатов», – говорит Хигути.

В то же время Хигути подчёркивает, что на начальном этапе необходимо обеспечить обучение и подготовку для вновь прибывших, особенно в области изучения японского языка.

«Недостаточно проводить занятия по японскому языку один или два раза в неделю силами местных органов власти. Новички с самого начала нуждаются в формальном, интенсивном обучении, чтобы гарантировать их способность общаться в рабочей среде. И японское правительство должно обеспечить им оплату образования и проживания в течение этого периода. Нельзя ожидать от муниципальных органов власти, что они возьмут это бремя на себя. Тем не менее центральное правительство делает всё возможное, чтобы избежать инвестиций в человеческие ресурсы и минимизировать свои собственные расходы».

«В Европе за последние пару десятилетий стало нормой проводить языковое обучение в сочетании с профессиональной подготовкой. Например, Германия предоставляет эмигрантам около 600 часов языковой подготовки [в рамках обязательного интеграционного курса] и ежемесячное пособие в размере около 1000 евро в течение периода обучения. Правительство США не делает такого рода инвестиций в человеческий капитал – но, с другой стороны, оно также не требует от мигрантов прохождения теста на квалификацию через несколько лет».

«Япония, с другой стороны, требует от своих иностранных работников демонстрировать новые навыки, но отказывается в них вкладываться. А ведь это было бы разумной инвестицией, поскольку помогло бы решить проблему нехватки рабочей силы и в конечном итоге принесло бы прибыль в виде налоговых поступлений. Правительство как будто не понимает этого. Оно хочет одновременно сэкономить на мигрантах и получить выгоду от их труда».

Помочь мигрантам реализовать их потенциал

Исследование Хигути, посвящённое иммигрантам никкэйдзин в Японии, показало сильную корреляцию между знанием японского языка и возможностями трудоустройства.

«Чтобы перейти на постоянную работу или начать свой собственный бизнес, им нужен японский язык делового уровня. Кроме того, у них больше шансов найти хорошую работу по рекомендации знакомого японца. Опираясь на связи внутри среды мигрантов, люди обычно находят низкооплачиваемую подённую или временную контрактную работу. Укрепление связей между мигрантами и японским обществом будет способствовать социальной интеграции, сосуществованию культур и обеспечит целый ряд экономических выгод для всех заинтересованных сторон».

Мигранты, как правило, становятся изобретательными предпринимателями, если им предоставляется такая возможность. Даже в Японии выходцы из Южной Азии сумели занять нишу по продаже подержанных автомобилей и теперь расширили свой процветающий бизнес на весь мир. По словам Хигути, наиболее успешной в этом этнически однородном бизнесе является группа пакистанских эмигрантов, которые получили легальный статус резидента, женившись на японских женщинах.

«ОЭСР [Организация экономического сотрудничества и развития] доказала, что этнический бизнес и предпринимательство среди иммигрантов способствуют экономическому росту», – говорит Хигути. – Но японское правительство не предусматривает никаких мер поддержки для этнического предпринимательства; фактически, оно даже не позволяет иностранным рабочим менять специальность и искать работу в более перспективных отраслях. Это сдерживает развитие экономики и резко ограничивает потенциал мигрантов, которые могли бы внести свой вклад в экономический рост. Пришло время кардинально изменить подход к ситуации».

Текст: Итакура Кимиэ, Nippon.com

Фотография к заголовку: Индонезийский стажер за работой на японском заводе в рамках технической стажировки, Оидзуми, префектура Гумма, 16 октября 2018 года. © AFP/Jiji)

Статьи по теме

• Япония открывает границы для трудовых мигрантов
• Иностранцы о работе в Японии: привлекает стабильность, но более 50% хотели бы иметь возможность иногда работать удалённо в своей стране
• Время перемен вяпонской политике приёма трудовых ресурсов из-за рубежа: допуск кадров «без высокой квалификации»
• Дать выжить сельскому хозяйству Японии: состояние дел и задачи, связанные с использованием труда иностранцев
• Готова ли Япония к приёму иностранных специалистов?
• Непростые реалии жизни иностранцев вЯпонии: роль вечерних школ в образовании
• Новая японская программа стажировки для иностранных специалистов будет направлена на обеспечение рабочей силы
• Японская правительственная комиссия предлагает упразднить программу иностранных технических стажёров
• Впечатления иностранных работников от работы в Японии
• Способы выживания личности в японской общине
• Языковые школы в Японии: за чем едут иностранные студенты?
• Школы японского языка – кузница иностранных кадров
• История Киви: недобросовестные увольнения и недостатки в системе найма иностранных домашних работников в Японии
• Иностранные студенты в Японии в поисках работы