Конституционная политика после Абэ Синдзо: институциональные и политические препятствия

Обнародованная в ноябре 1946 и вступившая в силу в мае 1947 года Конституция Японии является в настоящее время старейшей в мире конституцией, которая продолжает действовать в неизменном виде. Вместе с тем длительное продолжались дебаты по поводу как ее содержания, так и процесса принятия. Исходный проект основного закона был подготовлен под руководством штаба оккупационных войск союзников после окончания Второй мировой войны на Азиатско-Тихоокеанском театре военных действий. И хотя после этого в исходный проект вносились поправки при рассмотрении в Парламенте Японии, критики нынешней японской конституции говорят о том, что этому документу недостает демократической легитимности.

За последние годы в Японии одним из политических деятелей, наиболее энергично выступавших за пересмотр Конституции, был бывший премьер-министр Абэ Синдзо. В принципе Либерально-демократическая партия выступает пересмотр основного закона уже долгое время, призывая, в частности, к внесению поправок в Девятую статью (т. н. статья об «отказе от войны»), содержание которой определяет отсутствие у страны военных сил. В последние годы, помимо партийных заявлений о планах всестороннего пересмотра конституции в 2005 и 2012 годах, сам Абэ также говорил об этом в 2017 году («Хочу ввести новую конституцию в 2020 году» – газета «Ёмиури симбун», выпуск за 5 марта). Хотя в дальнейшем реализация планов Абэ замедлилась из-за внутрипартийного противодействия и политических скандалов, даже после отставки с поста премьер-министра в сентябре 2020 года он неизменно продолжал призывать к пересмотру Конституции.

После того, как в июле 2022 года Абэ пал от пули убийцы во время проведения кампании выборов в Палату советников, вновь возникли споры о необходимости продолжить двигаться к внесению поправок в основной закон – теперь уже для того, чтобы реализовать политическое наследие Абэ.

Автору этих строк хотелось бы отметить, что на этом пути имеются серьезные препятствия как системного, так и политического характера, и высоту этих барьеров не стоит недооценивать. Во-первых, несмотря на то, что политические силы, именуемые сторонниками конституционных поправок, обладают большинством в две трети голосов в обеих палатах парламента, к единству в том, что касается непосредственного «содержания» поправок они пока не пришли. Во-вторых, поскольку общественное мнение по поводу внесения поправок в основной закон переменчиво, даже для многих законодателей от ЛДП постановка пересмотра Конституции своей основной политической задачей сопряжена с риском. Непросто ответить и на вопрос о том, действительно ли пересмотр Конституции Японии является столь приоритетной задачей в сравнении с насущными и неотложными задачами, которые стоят перед политиками страны.

Шаг первый: Удастся ли заручиться широкой поддержкой хотя бы в парламенте?

Процедуру внесения поправок в основной закон определяет Статья 96 Конституции Японии. Сначала проект изменений должен получить поддержку в две трети голосов как в Палате представителей, так и в Палате советников Парламента Японии, после чего эти поправки считаются официально утвержденными в случае получения более половины голосов «за» по итогам референдума, проводимого вслед за одобрением в Парламенте. С общемировой точки зрения можно утверждать, что такой процесс внесения поправок является совершенно стандартным. Около 75% конституций стран всего мира содержат условие о внесении поправок после одобрения двумя третями голосов в Парламенте, а половина из них в качестве дополнительного условия предусматривает одобрение более чем половиной голосов на общенародном референдуме.

Большего внимания заслуживает то, каким образом проекты поправок выносятся на рассмотрение парламента, а также формальная процедура вынесения на общенародное голосование.

Поскольку в разделе 2 Статьи 68 Закона о Парламенте говорится, что при инициировании проекта поправок к Конституции требуется согласие 100 депутатов Палаты представителей и 50 депутатов Палаты советников, предложения малых групп парламентом в принципе не рассматриваются. Исходный проект обсуждается и выносится на голосование в Конституционном комитете той палаты, где он был представлен, а затем утверждается на пленарных заседаниях.

Особенно важным является то, что при желании внести поправки в несколько разделов основного закона исходный проект поправок требуется вносить по каждому разделу и связанным с ним положениям в отдельности. Хотя ясных критериев для определения «связанных с ним положений» нет, это тем не менее дает основания считать, что, к примеру, внесение проекта, предполагающего в дополнение к поправкам в Девятую статью ввести в основной закон новое право о защите приватности, в принципе будет ненадлежащим подходом. Поскольку для перехода к референдуму предусмотрен высокий барьер – необходимость одобрения двумя третями голосов в каждой палате, по форме вносимых предложений придется воспользоваться каким-то одним из двух подходов: либо работать с «отдельными темами», позволяющими заручиться поддержкой большого числа депутатов, либо последовательно вносить предложения по тем позициям, о которых достигнуто согласие между несколькими политическими партиями.

Со времени второго кабинета под руководством Абэ Либерально-демократическая партия в принципе склонялась ко второму варианту. Перед выборами в Палату представителей в 2017 году находившийся тогда на посту премьер-министра Абэ и Либерально-демократическая партия выступили с предложением сосредоточить усилия на внесение поправок по четырем пунктам. Это внесение упоминания Сил самообороны в Девятую статью, внесение положения о бесплатном полном среднем образовании, которого требовали Партия возрождения Японии (Ниппон исин) и ряд других сил, обеспечение представительства каждой префектуры в Палате советников как минимум 1 местом (ликвидация сводных избирательных округов), и, наконец, дополнение основного закона статьей о чрезвычайном положении.

Активная деятельность Абэ, направленная на внесение поправок, привела к изменению тональности дебатов о конституции. На выборах в Палату представителей в 2021 году Демократическая партия для народа, партия Ниппон исин и другие оппозиционные партии центристского и правоцентристского толка отнеслись к пересмотру Конституции явно положительно. Даже левоцентристская Конституционно-демократическая партия, несмотря на оппозицию курсу Либерально-демократической партии, продемонстрировала намерение пойти навстречу по вопросу обсуждения поправок как таковому.

Однако усиление энтузиазма оппозиционного лагеря по поводу пересмотра Конституции отнюдь не означает согласия оппозиционных сил по конкретным положениям, а также по очередности приоритетов. Во время выборов в Палату представителей в 2021 году не было такой статьи, поправки в которую пользовались бы явной поддержкой, изложенной в предвыборных манифестах, со стороны трех и более политических партий. Разумеется, имелись противники «поправок по четырем пунктам» и в рядах Либерально-демократической партии. Среди депутатов-ветеранов есть и те, кто считают, что одного лишь внесения четкой формулировки о Силах самообороны недостаточно, и желают полного пересмотра Девятой статьи. Что же касается введения бесплатного полного среднего образования, то поскольку данная мера, как ожидается, потребует расходов величиной около 4 трлн йен, свое отрицательное отношение продемонстрировали законодатели-консервативные финансисты.

Вероятность компромисса, по всей вероятности, наиболее высока в вопросе введения новой «статьи о чрезвычайном положении», основной целью которой ставится усиление полномочий правительства при возникновении кризисов. Хотя эта тема обсуждалась и ранее, попутным ветром в данном направлении послужила глобальная пандемия коронавируса. Позиция японского правительства в борьбе с коронавирусом по международным стандартам была пассивной – власти не принимали таких мер как прекращение работы общественного транспорта или полное закрытие ресторанов и баров. В конечном итоге, хотя принимаемые меры и ограничивались «просьбами» и «инструкциями», они наталкивались на основополагающей вопрос об ущемлении гарантируемой Конституцией свободы передвижения и других прав. Сменивший Абэ на посту премьер-министра Суга Ёсихидэ, как и нынешний премьер-министр Кисида Фумио, подчеркивают, что внесение в Конституцию статьи о чрезвычайном положении позволило бы правительству более эффективно осуществлять меры по борьбе с пандемией, а именно юридически обязывающие распоряжения о закрытии предприятий и предписания находиться дома для населения.

Шаг второй: удастся ли заручиться поддержкой избирателей?

Даже если партии, выступающие за пересмотр основного закона, согласуют проект поправок и инициируют процедуру их внесения в Парламенте, в конечном счете проекту необходимо получить одобрение на референдуме. Подробности процесса проведения всенародного референдума определяются «Законом о процедурах внесения изменений в Конституцию Японии» (т. н. «Законом о национальном референдуме»). Процесс предусматривает обязательное проведение всенародного референдума с участием граждан страны в возрасте от 18 лет и старше в период от 60 до 180 дней после инициации процедуры поправок Парламентом. Избиратели индивидуально голосуют «за» или «против» проекта измененной Конституции, и при получении более чем половины голосов «за» проект основного закона становится утвержденным и вступает в силу по истечении установленного срока. Минимальный порог явки избирателей для определения легитимности референдума не установлен.

Для партий, именуемых сторонниками изменения основного закона, самым большим поводом для беспокойства является вопрос о том, как проголосуют на референдуме их сторонники. Если, скажем, законодатели ряда партий из стратегических соображений взаимно согласуют и одобрят предложения по внесению измененй в Конституцию, это отнюдь не гарантирует, что с ними согласятся их избиратели. К примеру, сторонники Либерально-демократической партии поддерживают внесение изменений в Девятую статью, но они могут быть против введения в основной закон положения о бесплатном полном среднем образовании, а сторонники партии Ниппон исин вполне могут занять прямо противоположную позицию. Поэтому предварительное достижение политическими партиями согласия по какой-то единой теме поправок Конституцию становится методом прямого натиска, в какой-то мере позволяющим устранить неопределенность исхода референдума.

По состоянию на данный момент – октябрь 2022 года – наиболее вероятной поправкой следует считать дополнение Конституции новой статьей о чрезвычайном положении. Это опрос, интерес к которому у населения страны стремительно рос в связи с пандемией коронавируса. Понимание граждан страны по данному пункту усиливается последние пять лет. По итогам опросов общественного мнения, проведенных газетой «Ёмиури симбун», доля тех, кто поддерживает внесение поправок в Конституцию, которая составляла 49% в 2017 году, когда премьер-министр Абэ ясно изложил содержание предлагаемых изменений, в период пандемии в 2021 году увеличилась до 56%. Важным фактором стало то, что многие избиратели осознали необходимость внесения новой статьи о чрезвычайном положении. Вместе с тем, по данным тех же опросов «Ёмиури симбун» (хотя формулировка вопросов немного отличалась), поддержка идеи о перечислении в Конституции полномочий и обязанностей правительства в чрезвычайных ситуациях почти удвоилась, увеличившись с 31% до 59%.

С другой стороны, склонность населения поддержать введение статьи о чрезвычайном положении, по всей вероятности, имеет тенденцию к сильным колебаниям, в особенности, если сравнивать периоды до и после серьезных стихийных бедствий. К примеру, в 2011 году, когда произошло Великое землетрясение восточной Японии, уровень поддержки повысился, однако в течение нескольких последующих лет происходило его снижение. К тому же нельзя утверждать, что подход к «праву вводить чрезвычайное положение», каким его видит Либерально-демократическая партия, в частности, усиление прав центрельного правительства, а именно предоставление ему полномочий на время ограничивать такие права человека как свобода передвижения и проведения собраний, совпадает с тем, как понимают данный вопрос избиратели. Иначе говоря, есть и вероятность того, что реакция избирателей на публикацию конкретного проекта статьи о чрезвычайном положении может оказаться в несколько ином русле, нежели можно предположить по итогам проводимых СМИ опросов общественного мнения.

В декабре 2020 года автор провел собственный опрос с тем, чтобы в целях более подробного анализа общественного мнения по внесению статьи о чрезвычайном положении оценить отношение к семи видам чрезвычайных полномочий и ограничений прав человека. Наиболее высокой была поддержка ограничений «свободы передвижения», в том числе путем отдачи распоряжений об ограничении выхода из дома и т. п. – уровень поддержки данного ограничения совсем немного не дотянул до половины, составив 47,7%. На втором месте оказалось предоставление кабинету министров при чрезвычайном положении права издавать указы, действующие наравне с законами (права чрезвычайных распоряжений), но по данному вопросу уровень поддержки составил уже 31,9%. Что же касается поддержки такой меры как перенос на более поздний срок проведения всеобщих выборов в Палату представителей, которая является одним из главных приоритетов в рядах Либерально-демократической партии, то уровень поддержки данной меры оказался наиболее низким, составив 10,6%.

Удастся ли прийти к широкому межпартийному согласию?

Если сложить вместе все эти результаты, то хотя они и свидетельствуют о том, что идея о внесении статьи о чрезвычайном положении находит понимание у граждан страны, при рассмотрении конкретных обсуждаемых чрезвычайных прав и полномочий из опросов становится ясно, что граждане не считают их совершенно необходимыми. Такая двойственность отношения избирателей представляет собой чрезвычайно серьезный вопрос в глазах политиков, поскольку работа по продвижению конституционных поправок увеличивает для них политические риски и можеть стать непосредственной причиной поражения на выборах при выдвижении на очередной срок.

Размахивание флагом исправления конституции отнюдь не является шагом, сулящим отдачу каждому политику с точки зрения его собственного переизбрания. Поскольку для беспартийных избирателей и сторонников центристских взглядов наиболее волнующими темами являются изменения экономической конъюнктуры и вопросы системы социального обеспечения, по всей вероятности, приоритетный подход к вопросу изменения Конституции обещает весьма ограниченную отдачу в плане привлечения избирательских голосов.

В то же самое время многие граждане страны считают, что для внесения изменений в Конституцию, служившую верой и правдой много лет, требуются очень резонные основания. Ввиду отсутствия прецедентов проведения национального референдума в Японии, ожидается, что у избирателей может сработать и стремление избежать рисков. Если обратиться к примерам других стран, то в условиях высокой неопределенности избирателям свойственно очень чутко относиться к тому, «кто именно» предлагает внести те или иные поправки. В частности, для беспартийных избирателей и сторонников оппозиции гораздо легче проголосовать в поддержку нейтральных предложений, выработанных на основе широкого консенсуса правящего лагеря и оппозиции, нежели в том случае, когда процесс внесения поправок в Конституцию продвигается под эгидой Либерально-демократической партии. А ясные перспективы в вопросе о том, смогут ли Либерально-демократическая партия, Демократическая партия, Ниппон исин и прочие прийти к многопартийному консенсусу по деталям статьи о чрезвычайном положении, не просматриваются.

Произойдет ли сдвиг к реализации изменения Конституции после гибели Абэ? Активными усилиями Абэ во время его пребывания на посту премьер-министра уровень внимания к вопросу о пересмотре Конституции определенно повысился с 2017 года. Но даже в том случае, если работа по поправкам в основной закон будет поставлена на нужные рельсы, ее реализация потребует существенного времени. Вслед за рассмотрением и утверждением в Конституционном комитете, а также обсуждения и утверждения в обеих палатах, определяющий судьбу проекта референдум должен состояться по истечении ознакомительного периода продолжительностью от 60 до 180 дней. В течение этого периода правительству, по всей вероятности, придется в какой-то мере отложить рассмотрение прочих законодательных вопросов, а если итогом референдума станет «нет», то членам правящего кабинета с высокой долей вероятности придется массово подать в отставку, а Палату представителей придется распустить для проведения всеобщих выборов. При наличии такого скрытого политического риска в настоящее время, когда требуется заниматься такими разнообразными и сложными задачами, как война в Украине, падение обменного курса национальной валюты, усиление напряженности в вопросе обеспечения безопасности в Восточной Азии, проблема бывшей «Церкви объединения» и т. п, на данный момент совершенно неясно, будут ли премьер-министр Кисида или его последователи на этом посту испытывать желание продвигать в дополнение ко всему прочему внесение поправок в Конституцию Японии.

Фотография к заголовку: обнародованный оригинал Конституции Японии в Национальном архиве, Токио, район Тиёда, съемка 2017 года (© Jiji Press)

Статьи по теме

• Нужно ли менять Конституцию Японии?
• Как относиться к пересмотру Конституции Японии?
• Процедура внесения поправок в Конституцию Японии и проблема 96 статьи
• Поправки кКонституции Японии. Девятая статья: за и против
• Кто автор Девятой статьи Конституции Японии?
• В Японии обсудят возможность атаковать базы противника