Вопросы политики безопасности и обороны Японии: о пересмотре трёх оборонных документов

Действующая стратегия обеспечения национальной безопасности не утратила актуальности

В политической повестке дня все больше внимания уделяется пересмотру так называемых «трех документов по обеспечению национальной безопасности», а также крупномасштабному увеличению расходов на оборону.

Для начала давайте уточним, что представляют из себя три документа по обеспечению национальной безопасности.

Главным из трех документов является Стратегия обеспечения национальной безопасности (принятая в декабре 2013 года). До того, как была выработана данная стратегия, как это ни удивительно, в послевоенной Японии не существовало всеобъемлющей стратегии обеспечения национальной безопасности.

Единственным существовавшим до ее появления документом были утвержденные 20 мая 1957 года решением кабинета министров под руководством премьер-министра Киси Нобусукэ «Основные направления политики национальной обороны». Поэтому национальная стратегия обеспечения безопасности появилась как итог пересмотра этих основ национальной оборонной политики.

Основные направления политики национальной обороны крайне лаконичны. Прежде всего, о целях национальной обороны в них заявляется: «Целью национальной обороны является защита мира и независимости нашей основанной на демократии страны путем предотвращения прямой или непрямой агрессии, а в случае любого вторжения – его полное устранение». И это совершенно верно.

Далее, в качестве основ политики для достижения этих целей в документе приведены три следующих направления: «(1) стремление к реализации мира во всем мире через поддержку деятельности Организации Объединенных Наций и развитие международного взаимодействия; (2) стабилизация жизни народа, повышение патриотизма и создание необходимых основ для обеспечения национальной безопасности; (3) неуклонное обеспечение эффективного оборонительного потенциала в рамках необходимого для самообороны в соответствии с положением страны и национальными возможностями». И это тоже совершенно верно.

И, наконец, еще одно направление: «(4) В отношении внешних агрессий – реагирование в рамках совместного с Соединенными Штатами Америки режима обеспечения безопасности до тех пор, пока в будущем функции эффективного предотвращения таких агрессий не станет выполнять Организация Объединенных Наций». Фактически, это и стало основой основ японской оборонной политики.

Единственный недостаток данного документа состоит в слишком завышенной оценке роли Организации Объединенных Наций. При принятии документа, когда с основания ООН прошло лишь 12 лет, надежды, которые возлагались на эту организацию, были очень велики, и в особенности высокими были ожидания Японии, которая только-только вступила в состав Объединенных Наций в 1956 году. При всем при том во время Войны на корейском полуострове, разразившейся в 1950 году, были организованы вооруженные силы под флагом Объединенных Наций, и гарантии безопасности со стороны ООН не казались в то время чем-то совершенно немыслимым. Но впоследствии войска Объединенных наций больше не создавались ни разу, и столь высоких ожиданий, как прежде, с ООН не связывают ни в Японии, ни в мире.

Еще одна проблема этих основных направлений политики национальной обороны состоит в том, что они слишком лаконичны: им недостает конкретности.

По этой причине в 2013 году знаменательным событием стала разработка Стратегии обеспечения национальной безопасности.

В этом документе провозглашен курс на активный пацифизм на основе международного консенсуса и подчеркиваются усилия Японии по укреплению собственного оборонного потенциала и взаимодействия с союзниками, а также усилия, предпринимаемые ради международной стабильности. Все это вполне актуально и на данный момент.

При всем при том в документе недостаточно подчеркивается угроза со стороны Китая, а угроза со стороны России даже не упоминается. К тому же, в нем не затрагивается концепция «свободного и открытого Индо-Тихоокеанского региона», выработанная кабинетом под руководством Абэ Синдзо с 2016 года, а кроме того, в нем, естественно, не упоминается и QUAD («Четырехсторонний диалог по безопасности» – организационная структура для сотрудничества Японии, США, Австралии и Индии).

Но будет ли Япония в большей безопасности, если в этот документ внесут изменения, усилив упор на угрозу со стороны Китая и подчеркнув угрозу со стороны России? Ответ отрицательный. Достаточно просто заниматься реализацией политического курса в соответствии с положениями данного документа. Более того, поскольку рамки как свободного и открытого Индо-Тихоокеанского региона, так и QUAD еще только создаются, на деле достаточно просто твердо продвигать необходимую политику. Иначе говоря, переписывать для этого политику обеспечения национальной безопасности совсем не обязательно.

Основы оборонного планирования и среднесрочный план обеспечения оборонного потенциала

На основании Стратегии обеспечения национальной безопасности создавался документ, именуемый «Основами оборонного планирования», за последние годы его пересматривали один раз в пять лет. В этом документе излагается, каким образом Япония должна осуществлять свою оборону, на основании чего, в свою очередь, вырабатывается Среднесрочный план обеспечения оборонного потенциала, в котором излагаются конкретные направления политики обеспечения оборонного потенциала. (Далее для краткости назовем эти документы «Основами планирования» и «Среднесрочным планом». Поскольку нынешняя стратегия была задана в декабре 2018 года, ее называют «основами оборонного планирования с 2019 года» и «среднесрочным планом с 2019 года».

За время после завершения Холодной войны Основы планирования пересматривались в 1995, 2004, 2010, 2013 и 2018 годах, и документ соответственно называли «основами с 2004 года» и т. д. Среднесрочный план также называют «среднесрочным планом с 1996 года», «среднесрочным планом с 2004 года».

Они опираются на рекомендации группы персональных советников премьер-министра, формируемой под названием, в частности, «Собрание для обсуждения вопросов обеспечения безопасности и оборонного потенциала» (из представителей «старой гвардии» Сил самообороны, Министерства обороны, Министерства иностранных дел, научных, финансовых кругов и т. д), и обычно соответствующие министерства и ведомства готовят эти документы с учетом таких рекомендаций.

В дискуссиях находят отражение задачи, стоящие перед страной в тот или иной период.

К примеру, в 1995 году отправной точкой стало осмысление Японо-американского договора о гарантиях безопасности, который был ориентирован на угрозу со стороны бывшего Советского Союза, в частности, нужен ли этот договор после окончания Холодной войны, и для чего он нужен.

В 2004 году фоном обсуждений служили военные действия под эгидой США в Афганистане, начавшаяся после одновременных террористических нападений 2001 года, а также война в Ираке. А на обсуждениях в 2009 году (тогда итоговый документ так и не появился из-за падения правительства Демократической партии) предметом опасений были программы ядерного и ракетного развития Северной Кореи. В 2010 году с осознанием напряженности ситуации вокруг островов Сэнкаку был запланирован перенос основного внимания с северного наравления. В 2013 году особое внимание стали уделять комплексному подходу к трем составляющим – Сухопутным, Морским и Воздушным силам самообороны, а в 2018 году большое внимание было уделено многомерности безопасности – ее кибер- и электромагнитному, а также космическому направлениям.

Такой подход с задействованием дискуссионной площадки не так уж плох, однако он не лишен изъяна: все-таки данный подход ориентирован на поддержание существующего положения вещей, а изменения запаздывают. В Японии волевые решения слишком часто принимаются через консенсус. К тому же, поскольку в процессе с участием «старой гвардии» минобороны и Сил самообороны решения определяются через компромисс трех составляющих вооруженных сил – сухопутной, морской и воздушной – изменения происходят медленно и продвигаются только небольшими шагами.

К примеру, в прошлом основной потенциал обороны сохранялся неизменным с середины 1970-х до 2010 года. Основной упор на северное направление не изменялся до 2010 года. В 2013 году сохранился подход, состоящий исключительно в оборонительных действиях, о чем пойдет речь ниже.

Результативность реформ Абэ

Заметным контрастом стал ряд реформ, реализованных при втором кабинете под руководством премьер-министра Абэ Синдзо.

В декабре 2013 года появился Закон об охране особых государственных секретов. В Японии происходили серьезные утечки информации. Поскольку это осложняло обмен сведениями для стран-союзниц, кабинет Абэ преодолел критику со стороны общества и пошел на принятие закона для того, чтобы совладать с данной проблемой, хорошо понимая, что это приведет к падению уровня поддержки правящего кабинета.

В том же месяце того же года был учрежден Совет национальной безопасности и поддерживающее его работу Управление национальной безопасности. Это тоже было насущной задачей долгие годы: наконец была создана «диспетчерская» по вопросам обеспечения национальной безопасности. Вместе с тем были выработаны Стратегия обеспечения национальной безопасности, а с 2014 года – Основы планирования и Среднесрочный план.

В 2014 году были определены Три принципа передачи оборонного оборудования. До тех пор действовал фактический запрет на экспорт оружия, следствием которого была невозможность совместного международного производства. Более гибкий подход, к которому призывали в ходе дискуссий по национальной безопасности и обороне, наконец был реализован.

Кроме того, в 2014 году по рекомендации Совета по законодательству в области национальной безопасности и обороны было принято решение кабинета министров частично отменить запрет пользоваться правом на коллективную самооборону. С учетом данного изменения в толковании законодательства в 2015 году кабинет министров Абэ утвердил новые законодательные акты об обеспечении мира и национальной безопасности, преодолев сильное противодействие со стороны оппозиционных партий.

В том же 2015 году премьер-министр Абэ Синдзо выступил с речью по случаю 70-летия окончания войны, в которой, наряду с признанием агрессии Японии и выражением сожаления о ней, он заявил о решимости впредь вносить вклад в дело мира во всем мире, снискав понимание со стороны большинства стран планеты. Это тоже стало шагом, сильно повлиявшим на национальную безопасность Японии.

Именно данными успехами объясняется то, что когда затем в 2016 году в Найроби Япония выступила с инициативой построения «свободного и открытого Индо-Тихоокеанского региона», идея встретила поддержку со стороны Соединенных Штатов Америки и стран «Большой семерки». Во всех этих случаях решающе важную роль сыграло лидерство, проявленное премьер-министром Абэ, поскольку даже в ситуации с дискуссионным советом премьер-министр очевидно продемонстрировал свое понимание проблем, провел надлежащий отбор состава и выступал лидером в организации дискуссий.

Подход к расходам на оборону

По моему мнению, вместо того, чтобы распылять энергию на внесение поправок в три главных оборонных документа, с учетом неотложного характера фактически сложившейся ситуации, премьер-министру следовало бы проявить лидерство в исправлении шаг за шагом положения с нерешенными насущными задачами. Особенно важное значение имеют закупка оружия и проведение учений, ключом к которым выступает, в свою очередь, бюджет.

У оборонного бюджета Японии имеются две характерные особенности. Первая состоит в закупках у Соединенных Штатов новейшего оружия с тем, чтобы приобрести таким образом еще и заинтересованность своего союзника по альянсу, а вторая – подчеркивание перед своим народом небольшой величины оборонного бюджета с упором на то, что его доля не превышает 1% ВВП.

В итоге возникает нехватка того, что находится между этими двумя полюсами. Иначе говоря, при наличии самого передового оружия существенно не хватает боеприпасов и личного состава, а система защиты этого оружия и военных баз оказывается уязвимой. Необходимо восполнить данный пробел, повысив способность к продолжительной борьбе и выносливость, иначе говоря, обеспечить глубину оборонного потенциала.

В настоящий момент идут дебаты об увеличении расходов на оборону с прежней доли, чуть превышающей один процент, до двух процентов. Но поскольку во многих странах пенсионное содержание бывших военных и служащих береговой охраны фактически относят к оборонным расходам, при пересчете подобным образом оборонные расходы Японии оказываются ближе к 1,3% ВВП. Более того, исправление вышеизложенных пробелов вряд ли позволит рассчитывать на очень уж быстрое расширение оборонной мощи.

Между тем нехватка кадров в Японии обусловлена, в числе прочего, падением рождаемости в целом, и решать эту задачу будет сложно. Для того, чтобы с нею справиться, необходимо, во-первых, переходить к беспилотным технологиям, во-вторых, повысить оклады и довольствие (в особенности, в Морских силах самообороны, где нехватка наиболее остра), а в-третьих, создать режим и условия, в которых смогут играть активную роль женщины. Кроме того, вероятно, допустимо и привлечение наемников. Наемничество является давней частью истории человечества, и в настоящее время наемниками располагает даже Россия. К тому же, многие зарубежные дипломатические представительства Японии, а также заграничные офисы Японского агентства международного сотрудничества (JICA) уже вынуждены опираться в своей работе на зарубежные охранные компании, что тоже является одной из разновидностей привлечения наемников.

Обеспечить оснащенность для нанесения ответных ударов

Важной задачей момента является обеспечение потенциала для нанесения ответных ударов.

Долгие годы Япония следовала курсом исключительно оборонительных действий, что отражено в соответствующих «Белых книгах» обороны и Основных направлениях. Но, говоря предельно жестко, сугубо защитные действия стратегически неприемлемы. В случае войны территории случается терять и отвоевывать, а операции по возврату захваченного естественным образом носят наступательный характер, поэтому исключительно защита просто невозможна. Однако целый ряд японских правящих кабинетов придерживался своего рода разделения функций, при котором Япония защищается, а наступательную роль берут на себя Соединенные Штаты, и японское правительство настаивало, что его политика носит сугубо защитный характер.

Из целого ряда правящих кабинетов единственным упомянувшим возможность нанесения ударов был кабинет министров под руководством Хатоямы Итиро, при котором было заявлено о потенциале для нанесения ударов по вражеским базам. Тогда было сказано, что в момент, когда вражеские ракеты вот-вот будут запущены, допустимо не сидеть и ждать смерти, а бить по соответствующим базам.

Но в рамках имеющихся на данный момент военных технологий это невозможно. Базы противника, в том числе находящиеся под землей, многочисленны, и своевременно поразить их все практически невозможно. С другой стороны, в случае нападения, ответные удары являются законной частью оборонительных действий, и в такой ситуации объекты для нанесения ударов не ограничиваются базами, с которых совершено нападение – целями для таких ударов можно считать всю военную систему противника в целом. Именно такой смысл я вкладываю в то, что называю потенциалом для ответных ударов, и выступаю за необходимость обладания таким потенциалом примерно с 2007 года(*1).

При обсуждении вопросов обороны и обеспечения безопасности в 2018 году Китай считался большей угрозой, нежели Северная Корея, и хотя высказывались мнения о том, что противоракетная оборона – не слишком действенное средство, больших подвижек так и не произошло. Хотя в последние годы большинство наконец стало склоняться к тому, что необходимо не строго следовать доктрине исключительно защитных действий, но обладать средствами для нанесения контрудара, причем не только по вражеским базам – с тем, чтобы пресекать у противника мысли о нападении. Иначе говоря, мнение стало склоняться в пользу потенциала сдерживания, но на это потребовалось довольно много времени.

Как бы то ни было, данная задача требует реализации. Желательно, чтобы это нашло отражение как в Основах, так и в Среднесрочном плане, однако если мы согласимся с тем, что исключительно защита является политикой по духу, а не по форме, то обладать потенциалом для нанесения ответных ударов можно будет и не изменяя концепции исключительно оборонительных действий.

Сделать возможным реализацию насущных задач

Если подытожить сказанное, то каркас политики обеспечения национальной безопасности уже по большей части создан, и, по моему мнению, неотложной задачей является обеспечивать возможность ее реализации.

Немало и других задач.

К примеру, в случае возникновения кризиса на Тайване, высока вероятность того, что вооруженные силы США будут наносить удары с баз на территории Японии. Это должно служить предметом предварительных обсуждений, но готовы ли мы это обсуждать?

Сможет ли Япония при возникновении кризиса на Тайване эвакуировать свыше 100 тыс. японцев, которые находятся в Китае, и еще более 20 тыс. японцев, проживающих на Тайване?

Хотя работа по созданию десантных подразделений уже идет, к примеру, в случае захвата островов Сэнкаку, проводить десантные операции для отвоевания можно будет только после интенсивных ударов авиации и корабельной артиллериии. Проводится ли соответствующая подготовка?

Хотя перенос авиапоста корпуса морской пехоты США Футэмма в префектуре Окинава и продвигается, реализация этой передислокации требует колоссальных денег и долгих лет. Успеем ли мы выполнить эту задачу к чрезвычайным ситуациям в близком будущем?

И наконец, раз мы беремся за пересмотр документов в области обеспечения безопасности, то, вероятно, в первую очередь следует пересмотреть коренные положения Конституции Японии. Сам я считаю, что без внесения поправок в основной закон можно и обойтись, ограничившись переходом к более гибкой его интерпретации, но правительство, по-видимому, придерживается мнения о необходимости конституционных поправок. В таком случае сейчас, когда политические партии, которые положительно относятся к внесению поправок в Конституцию, обладают большинством в две трети голосов, необходимым для инициации процесса, не следует ли незамедлительно подготовить совместный проект поправок силами Либерально-демократической партии, партии Комэй, Партии возрождения Японии, Народной партии и других фракций, и поскорее вынести его на рассмотрение парламента? У нас явно нет времени ждать полного консенсуса.

Фотография к заголовку: премьер-министр Кисида Фумио (на переднем плане) осматривает оснащение подразделения Сухопутных сил самообороны, 27 ноября 2021 г., база дислокации Сухопутных сил самообороны Асака (© Jiji Press)