Почему величина потребительского налога в Японии ниже среднего показателя стран ОЭСР?

В будущем ставку потребительского налога в Японии необходимо поэтапно увеличить до уровня порядка 19%, который является средней величиной для стран Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). В апреле нынешнего года генеральный секретарь ОЭСР Хосе Анхель Гурриа сказал об этом министру финансов Японии Асо Таро. Почему же в испытывающей сложности с государственными финансами Японии ставка потребительского налога ниже средней величины стран ОСЭР?

Эпоха бюрократов и отведение главной роли подоходному налогу

«Незрелая налоговая система». Так назвал привычный до тех пор японцам налоговый порядок, основой которого служили косвенные налоги, Карл Шауп(*1), покидая всё ещё залечивавшую военные шрамы страну.

До Второй мировой войны Япония взимала со своих подданных главным образом косвенные налоги, такие как налог на спиртные напитки. В годы войны с целью обеспечить финансирование военных расходов была усилена функция подоходного налога и состоялся переход к налоговой системе с основной опорой на подоходный налог. Поскольку базой для расчёта служил вменённый доход, в условиях послевоенной инфляции жителям страны пришлось очень нелегко. С другой стороны, командование оккупационных войск (GHQ) не позволяло сокращать налоги в целях сдерживания инфляции. В этих условиях Министерство финансов прибегло к косвенному налогу. Им стал налог с оборота (налог с величины сделок). Этот косвенный налог, взимаемый на каждом этапе от производства и оптовой продажи вплоть до розничной торговли, вызвал яростное сопротивление малого и среднего бизнеса, поэтому от него пришлось отказаться всего лишь через полтора года.

В этой обстановке в стране и побывала миссия во главе с Карлом Шаупом с целью дать рекомендации по поводу послевоенного налогообложения. Именно по рекомендациям миссии Шаупа был предложен коренной пересмотр в пользу современной системы, в которой центральную роль играл подоходный налог. Эти предложения были практически полностью реализованы в результате реформирования налоговой системы в 1950 году. Ответственный за налог с оборота, а впоследствии руководитель Главного налогового управления тех времён Сиодзаки Дзюн(*2) рассказывает, что постепенно преимущественное положение подоходного налога в качестве средства, способствующего ликвидации разницы доходов, стало получать признание, а благодаря рекомендациям Шаупа была освоена демократическая аргументация. Таким образом рекомендации Шаупа заронили в Главном налоговом управлении Министерства финансов идею центральной роли подоходного налога и определили направление развития налоговой системы в послевоенной Японии.

После окончания оккупации инициатива в вопросах налоговой системы перешла в руки руководства налогового ведомства. Правительственная Комиссия по налогам, которую фактически контролировало Главное налоговое управление, стала высшим органом, принимающим решения по вопросам, связанным с реформированием налоговой системы правительства. Даже когда в 1954 году после введения Францией налога на добавленную стоимость (НДС) этот налог получил распространение по всему миру, налоговая бюрократия отстаивала принципиальную важность подоходного налога, придерживаясь философии, согласно которой регулирование ставок прогрессивного налога ликвидирует классовое неравенство и позволяет облегчить народное бремя за счёт сокращений налоговых выплат. Даже в 1965 году, когда из-за экономической депрессии впервые за послевоенные годы государство решилось на выпуск гособлигаций, Министерство финансов проводило снижение подоходного налога.

Введение налога на потребление и эпоха партийности налогов

«Дилетанту в налогах, такому как премьер-министр, лучше помолчать». Как утверждают, эти слова произнес Яманака Саданори, прозванный «кардиналом партийного согласования налогов»(*3)

С формированием в 1955 году политической системы с доминирующим положением Либерально-демократической партии Японии в рядах этой партии стали появляться политики, выражающие интересы тех или иных групп. К тому же, с окончанием периода сверхвысоких темпов экономического развития подошёл к своему завершению период, когда политика, исходя из предпосылки о естественном росте налоговых поступлений, выражалась главным образом перераспределением доходов. На смену ей пришел период, когда всё большую важность приобретали особые порядки налогообложения, налоговые льготы и сокращения налогов, иначе говоря, вопросы распределения налогового бремени. Примерно в 1970 году Комиссия по исследованиям налоговой системы внутри Либерально-демократической партии начала оказывать воздействие на налоговую систему до самых мелочей, осуществляя согласование интересов министерств и ведомств, а также деловых кругов в отношении выгод и ущерба, включая вопросы особого режима налогообложения и освобождения от уплаты налогов. В особенности усилила свое политическое влияние немногочисленная группа в составе комиссии, прозванная «внутренним кругом», перечить которому не осмеливались даже в офисе премьер-министра. Таким образом, Либерально-демократическая партия захватила право инициативы в вопросах налоговой политики, до тех пор бывшее прерогативой Министерства финансов.

По мере того, как всё громче звучали голоса, критикующие несправедливость подоходного налога и говорящие о необходимости обеспечить стабильность налоговых поступлений в связи с выпуском гособлигаций, который приобрел хронический характер, налоговые органы стали всё внимательнее присматриваться к косвенным налогам. Однако в то время косвенные налоги представляли собой налоги на потребление некоторых отдельных категорий товаров, таких как автомобили или спиртные напитки. Между тем работа по изменению налогообложения стала крайне сложной, поскольку произошла консолидация отраслевых интересов и привлечение большого числа политиков-лоббистов, из-за чего налоговики были заняты по горло, изменяя даже на малую долю процента налоговую нагрузку на незначительное количество товаров. Руководители налогового ведомства, будучи заняты работой с каждой отдельной отраслью, всё больше симпатизировали идее ввести всеобщий налог на потребление с твёрдой универсальной ставкой налогообложения для любых товаров и услуг.

Налоговая бюрократия стала действовать через премьер-министра. Выждав удобный момент, она убедила премьер-министра Охира Масаёси, который добился решения кабинета министров (принято в январе 1979 года) поставить целью введение налога с 1980 финансового года. Накасонэ Ясухиро, будучи сильно впечатлён налоговой реформой президента Рональда Рейгана 1985-го года, тоже продемонстрировал желание провести всеобъемлющую налоговую реформу, в том числе введение всеобщего налога на потребление. Но эти устремления натолкнулись на решительное сопротивление избирателей, из-за которого Охира потерпел поражение на всеобщих выборах 1979 года, а Накасонэ – на дополнительных выборах в Палату советников и единых местных выборах 1987-го. Введение налога пришлось отложить до лучших времён.

Сменивший Накасонэ на посту премьер-министра Такэсита Нобору также был настроен в пользу введения всеобщего потребительского налога. Возглавлявший партийную налоговую комиссию Яманака хотя и нанёс Накасонэ обиду, назвав его дилетантом в налоговых вопросах, по существу выказывал понимание в вопросе всеобщего налога на потребление. Яманака, который считал, что именно протест со стороны малого и среднего бизнеса, а также сферы распределения и торговли стал причиной поражения Накасонэ, сумел аккуратно провести слушания с представителями деловых объединений в партийной налоговой комиссии, предложив различные послабления для малых и средних предприятий, в частности, временные послабления в отношении картельных ценовых соглашений, запрещённых антимонопольным законодательством и т. п. Постепенно позиция деловых кругов смягчилась, и голос противников ослаб. Наконец, в 1988 году, в последний день года был принят закон о налоге на потребление. Но и на этот раз последовало возмездие со стороны избирателей: в следующем году на выборах в Палату советников Либерально-демократическая партия потерпела крупное поражение.

Премьер-министр Такэсита Нобору беседует с председателем Комиссии по исследованиям налоговой системы ЛДП Яманакой Саданори (слева), 18 мая 1988 г., Токио, резиденция премьер-министра. В июне комиссия приняла «Основные положения реформирования налоговой системы», в которых предусматривалось введение потребительского налога ставкой 3%. Соответствующий закон был утверждён и вступил в силу в декабре (фотография Jiji Press)

Между тем Комиссия по исследованиям налоговой системы продолжала сохранять свою влиятельность. В первой половине 2000-х годов выступавший с призывом к проведению структурных реформ премьер-министр Дзюнъитиро Коидзуми вновь отдал дебаты о налогах на откуп партийной комиссии и не стремился проявлять лидерство в данном вопросе.

Политическая история налога на потребление до июня 2016 г.

Трёхпартийное соглашение, отсрочка повышения налоговой ставки и эпоха руководства из офиса премьер-министра

«В целях обеспечения уверенного успеха абэномики повышение ставки подоходного налога до 10% откладывается на 18 месяцев. В связи с этим нам необходим новый мандат доверия избирателей». С этими словами в ноябре 2014 года премьер-министр Абэ Синдзо распустил Палату представителей для проведения досрочных выборов.

По поводу приоритета партийной комиссии над правительством в вопросах налоговой политики не раз звучала критика. Поэтому пришедшая к власти в 2009 году Демократическая партия упразднила налоговую комиссию на партийном уровне и сделала правительство единственным органом для решения налоговых вопросов. Хотя политическое руководство Демократической партии поначалу демонстрировало пассивную позицию по вопросу увеличения ставки потребительского налога, после экономического шока, спровоцированного крахом инвестиционного банка Lehman Brothers, в условиях резкого падения налоговых поступлений ему пришлось изменить свой курс.

Премьер-министр Кан Наото взялся за повышение ставки потребительского налога. Ёсано Каору, находясь на учреждённом в 2011 году посту министра экономической и налоговой политики, при поддержке Министерства финансов подготовил проект поэтапного повышения ставки до 10% к 2015 финансовому году. План был заверен премьер-министром, и дальнейшим продвижением занимался его офис. Сменивший Кана на посту премьер-министра Нода Ёсихико, хотя и возродил партийную налоговую комиссию с целью создать площадку для «выпуска пара», тем не менее продвигал налоговое реформирование под руководством офиса премьер-министра.

Эта работа правительства была с пониманием встречена и руководством налоговой комиссии ЛДП. Партийная комиссия согласовала позицию внутри ЛДП с учётом предложений Демократической партии. В конечном итоге было достигнуто соглашение между тремя партиями – Демократической, Либерально-демократической и партией Комэй, в котором провозглашалось: «С апреля 2014 года – 8%, с октября 2015-го – 10%». Законопроект о повышении ставки потребительского налога был утвержден и вступил в силу в августе 2012 года.

В том же году Либерально-демократическая партия вернулась к власти. При втором кабинете под руководством премьер-министра Абэ, сформированном в декабре, важные назначения в офисе премьер-министра получили чиновники из Министерства экономики, торговли и промышленности. Провозгласив прозванную «абэномикой» экономическую политику, премьер-министр опасался, что увеличение налогов может надломить экономическую конъюнктуру, и не выказывал активного стремления исполнять трёхпартийное соглашение.

Повышение ставки с апреля 2014 года в конце концов было одобрено посредством увязки с реформированием налога на юридических лиц, которого добивалось Министерство экономики, торговли и промышленности. Министерство финансов, офис премьера и Министерство экономики, торговли и промышленности вели переговоры между собой, а партийная комиссия оставалась вне процесса. В те дни Министерство финансов отрапортовало премьер-министру о том, что положительный рост ВВП ожидается даже в том случае, если налог на потребление будет увеличен до 8%. На деле же рост оказался отрицательным.

Это усилило недоверие Абэ по отношению к Министерству финансов и привело к отсрочке следующего повышения ставки и роспуску Палаты представителей в ноябре 2011 года. В результате всеобщих выборов правящим партиям удалось практически удержать уровень представительства в парламенте. Далее, уже в июне 2016 года, Абэ заявил о намерении отложить повышение ставки налога ещё на два с половиной года.

Как утверждают, на этих отсрочках настояли чиновники из Министерства экономики, торговли и промышленности. Министерство финансов и партийная налоговая комиссия были исключены из процесса принятия политических решений. Именно на всеобщих выборах 2017 года премьер-министр Абэ Синдзо, хотя и провозгласил, что запланированное повышение состоится, предложил обществу идею о том, что примерно половина дополнительных поступлений величиной более 5 трлн йен, полученных от предстоящего повышения ставки потребительского налога на 2%, будет направлено на поддержку воспитания детей. Таким образом, средства, которые предполагалось потратить на погашение долгов, оказались переориентированы на текущие политические расходы. Это отдалило оздоровление государственных финансов – цели, которой руководствуется Минфин.(*4)

Налог на потребление и будущее японской политики

Неудача с налогом с оборота, а также рекомендации Шаупа отсрочили введение Японией всеобщего потребительского налога. Бывшие сторонники главной роли подоходного налога из налоговой бюрократии, перешедшие в новую веру, считали, что в плане повышения ставки всеобщий потребительский налог даёт с политической точки зрения больше свободы, нежели потребительский налог на отдельные товары и категории. Однако правительства, пытавшиеся ввести всеобщий потребительский налог, неоднократно терпели поражения на выборах, и в политических кругах стало преобладать мнение о том, что без соответствующей решимости вопрос потребительского налога лучше не поднимать.

В этих условиях важным событием для политической жизни Японии стала победа на всеобщих выборах 2017 года правительства Абэ Синдзо, прямо заявившего о повышении ставки потребительского налога, пусть и с изменением предназначения собираемых средств. Быть может, в столичном районе Нагата, где протекает парламентская жизнь, начинают дуть ветры перемен?

В то время как влиятельность Комиссии по исследованиям налоговой системы Либерально-демократической партии снизилась, всё заметнее становится наличие партнёра по правящей коалиции. Именно с подачи партии Комэй правительство Абэ предусмотрело введение пониженной ставки налогообложения на ряд товаров при повышении ставки потребительского налога до 10%. Партия склонна к тщательному, детальному рассмотрению системы потребительского налога с точки зрения интересов малообеспеченных слоёв, которые являются опорой Комэй. До тех пор, пока сохраняется двухпартийная правящая коалиция, следует обращать серьёзное внимание на позицию, занимаемую этой партией.

В любом случае, смещение центра тяжести в принятии решений о потребительском налоге является отражением общего смещения центра тяжести в японской политике – от ведущих министерств и ведомств (бюрократов) к партиям (и партийным деятелям с особыми интересами), и далее к офису главы государства. Пока сохраняется эта парадигма, вне зависимости от того, кто именно занимает кресло премьер-министра, дальнейшая судьба потребительского налога и системы его взимания находится в руках главы государства.

Справочные материалы

• Иси Хиромицу «История реформирования современной налоговой системы – от окончания войны до схлопывания пузыря» («Тоё Кэйдзай Симпося», 2008)
• Идзуми Миномацу, Тю Сайити, Хирата Кэйитиро (ред.) «Ретроспективный обзор налоговой системы эпохи Сёва и взгляд в будущее» (том I, Общество при Министерстве финансов, 1979)
• Като Дзюнко «Реформа налоговой системы и бюрократическая система» (Изд-во Токийского университета, 1997)
• Камикава Рюносин «Политология реформ Коидзуми: действительно ли Дзюнъитиро Коидзуми был "сильным премьером"?» («Тоё Кэйдзай Симпося», 2010)
• Киси Нобухито «Налоговое наступление и защита» («Бунгэй Сюндзю», 1998)
• Киё Ясуюки «Комиссия по исследованиям налоговой системы ЛДП» («Тоё Кэйдзай Симпося», 1985)
• Симидзу Масато «Министерство финансов и политика» («Тюко Синсё», 2015)

Фотография к заголовку: Участников состоявшегося в июне 2012 года «Межпартийного народного собрания против решения об увеличении потребительского налога» воодушевляют (справа налево) председатель Коммунистической партии Сии Кадзуо, председатель бывшей Новой народной партии Камэи Сидзука, бывший премьер-министр от Демократической партии Хатояма Юкио и другие лица, Токио, район Нагататё, Музей парламентаризма. В связи с разногласиями по поводу законопроекта о повышении потребительского налога в июле того же года состоялся массовый исход из рядов Демократической партии (фотография предоставлена Jiji Press)