Как относиться к пересмотру Конституции Японии?

Заявление премьер-министра о внесении поправок в Конституцию

В своём обращении по случаю Дня Конституции 3 мая премьер-министр Абэ Синдзо ясно выразил намерение попытаться добиться внесения поправок в Основной закон до 2020 года и ввести их в действие в том же году. Премьер-министр и прежде демонстрировал желание изменить Конституцию, однако в своём майском послании он сделал ещё один шаг в этом направлении, заявив о приведённых конкретных сроках, а также назвав отдельные статьи для внесения поправок (внесение в текст Основного закона национальных Сил самообороны, переход к бесплатному полному среднему образованию). Дискуссии в Конституционной комиссии Палаты представителей парламента продвинулись не слишком далеко, поскольку большое внимание в ходе обсуждений приходилось уделять поиску межпартийного согласия. Тем не менее, движение в направлении внесения изменений в Конституцию понемногу набирает ход, поскольку премьер-министр действует энергично и инициативно.

Для того, чтобы запустить процесс внесения конституционных поправок, необходимо заручиться согласием большинства не менее чем в две трети голосов от общего числа депутатов в обеих палатах парламента, а в конечном счёте поправки вступают в силу путём одобрения большинством голосов на общенациональном референдуме. Как относиться к дебатам о внесении изменений в Конституцию Японии её жителям, от чьих голосов на референдуме будет зависеть судьба поправок, сейчас, когда внесение стало отчётливо вырисовываться на горизонте? Хотелось бы выделить несколько основных точек зрения для рассуждений о Конституции и конституционных поправках.

Немногословная «компактная Конституция»

Прежде всего, с международной точки зрения действующая Конституция Японии является компактным Основным законом, который заметно выделяется среди прочих своим малым объёмом. Согласно сравнительной базе данных конституций разных стран мира, текст Конституции Японии в переводе на английский язык занимает пятое место среди конституций с минимальным количеством слов из числа 190 стран и территорий, охваченных исследованием. Сравним конституции ведущих держав. Основной закон Германии содержит 19 565 слов, Конституция Испании – 17 608 слов, Италии 11 708 слов, Франции 10 180 слов, США 7 762 слова, а нынешняя Конституция Японии насчитывает всего 4 498 слов. Таким образом, японская конституция по своему объёму составляет менее одной пятой части от Конституции Германии и около половины относительно конституций Италии и Франции. Конечно, в каждой стране основной закон сформирован по-разному, однако разница с Японией столь существенна, что её вряд ли можно отнести к случайному отклонению. Немногословность текста Основного закона свидетельствует о небольшом объёме правил, которые определяет Основной закон, и с этой точки зрения становится ясно, что «компактность» Конституции Японии выделяет её из числа конституций других стран.

Задача состоит в том, чтобы осмыслить значение этого факта. Если предположить, что совокупный объём правил, необходимых для обеспечения конституционного порядка, а иначе говоря, для функционирования государства, не слишком сильно отличается между странами, то в зарубежных странах доля таких правил, приходящихся непосредственно на Конституцию, сравнительно велика, в то время как в Японии доля, которая приходится на Основной закон, относительно мала. Исходя из этого, можно выделить две следующие возможности.

Во-первых, возможно, что в Конституции Японии по сути упущены какие-то правила из тех, что должен определять основной закон. К примеру, в Конституции Японии не прописаны определения, касающиеся политических партий или чрезвычайных положений, которые даны в основных законах многих других стран. Кроме того, если в ряде других стран конституциями в деталях определяются порядок взаимоотношений государства и его отдельных регионов, основные принципы функционирования местного самоуправления и полномочия местных органов власти, то Конституция Японии даёт определение местному самоуправлению очень лаконично.

Во-вторых, поскольку объём Конституции Японии невелик, возможно, это приводит к тому, что важную роль играют толкования основного закона, а также законы, восполняющие этот малый объём. К примеру, поскольку в Конституции не содержится ясного определения процедуры роспуска Кабинетом министров Палаты представителей, фактически до сих пор он осуществлялся на основании интерпретации основного закона. Кроме того, примером, когда большую роль играют дополняющие законы, служит ряд шагов по реструктуризации системы политического управления, которые предпринимались с 1990-х годов. Начиная с политической реформы 1994 года, когда была введена система одномандатных округов на выборах в Палату представителей, был проведён целый ряд важных реформ в таких сферах как политическое управление, юстиция, разграничение полномочий с регионами, обеспечение национальной безопасности. Все эти шаги были реализованы с опорой на внесение поправок в отдельные законы, такие как Закон о выборах на общественные посты или Закон о кабинете министров. Но если столь значимые реформы проводятся одним лишь изменением законов, без конституционных поправок, вероятно, это порождает сомнения в смысле существования основного закона.

Если взглянуть на ситуацию под иным углом, небольшой объём содержания Конституции, возможно, ведёт к её недостаточности в качестве документа, регулирующего властные полномочия. Вероятно, тот факт, что основные документы всех ведущих конституционных держав без исключения представляют собой объёмистые тексты, говорит о том, что в этих государствах исходят из соображений о том, что без такого объёма невозможно надлежащим образом отрегулировать власть. Стремление усилить регулирующие функции действующей Конституции, расширив её содержание дополнительными положениями, весьма желательно с конституционалистской точки зрения, согласно которой политика должна осуществляться на основании основного закона.

Основной закон, не ведающий ни единой поправки

Конституция Японии не подвергалась поправкам ни разу со времени принятия. Поскольку конституция определяет структуру политической власти и основополагающие принципы управления государством, предполагается, что её содержание должно подходить нескольким поколениям. Но даже при этом невозможно отрицать того, что конституция является отражением состояния политики и общества на момент её принятия.

Нынешнее японское общество совсем не то, каким оно было 70 лет назад во времена принятия конституции, и задачи, с которыми оно сталкивается, совершенно иные. Тот факт, что за 70 лет ни одна формулировка основного закона не претерпела ни малейшего изменения, означает, что конституция не даёт никаких ответов на те новые вопросы, которые возникли в течение всего этого периода.

Этим история существования Конституции Японии, безусловно, сильно отличается от других конституционных государств. Принятый в 1949 году основной закон Германии к настоящему моменту подвергался изменениям 60 раз, принятая в 1958 году Конституция Франции – 24 раза, а утвержденная в 1787 году Конституция США изменялась с тех пор в общей сложности 18 раз, причём только за послевоенный период она подвергалась поправкам шестикратно.

В целом поправки, которые вносились в основные законы этих стран, по содержанию можно разделить на 3 категории. Во-первых, это корректировка дисбалансов и проблем в сфере властных полномочий. К примеру, в целях избежать патовых ситуаций в отношениях президента и парламента во Франции благодаря поправкам 2000 года срок полномочий президента, прежде составлявший 7 лет, был сокращён до пяти, сравнявшись со сроком полномочий депутатов нижней палаты парламента. Во-вторых, это введение новых, современных методов политического управления. Со сменой эпох приходят и новые идеи о системе государственного устройства и верховного управления, классическим примером чему служит широкое распространение конституционных судов в послевоенный период. В-третьих, добавляются новые основополагающие принципы и права. В эту категорию попадают, в числе прочего, права в области окружающей среды. К тому же, в последние годы в странах Запада наблюдается тенденция прописывать в основном законе страны запрет на смертную казнь, а также принципы оздоровления финансового управления.

Очень любопытным примером служит определяемый французской конституцией принцип паритета мужчин и женщин. Во Франции, где наблюдалось отставание продвижения женщин в обществе, в 1999 году внесением поправок Конституцией был определён принцип паритета, в соответствии с которым на законодательном уровне было вменено в обязанность поочерёдно включать мужчин и женщин в списки пропорционального представительства. В результате в 2015 году в ходе унифицированных региональных выборов доля женщин-депутатов достигла 48%. Исходя из всего этого, вероятно, можно сделать вывод о том, что за рубежом принято решать проблемы, возникшие уже после того, как сформировалась конституционная система, путём внесения поправок в основной закон.

Конституционные проблемы, стоящие перед современной Японией

А что же Япония? В последние годы, исходя из опыта «испорченного парламента» – ситуации, когда большинство в Палате представителей и в Палате советников принадлежит разным политическим силам, пришло осознание проблемы «сильной Палаты советников». С 1990-х годов наблюдается такое явление как выход в отставку премьер-министров из-за поражения правящей партии на выборах в Палату советников (так, после выборов в Палату советников 1998 года в полном составе вышел в отставку кабинет министров под руководством Хасимото Рютаро). Но такая практика не была предусмотрена в Конституции Японии. Основной закон подразумевает, что существование Кабинета министров всецело зависит от доверия Палаты представителей. Таким образом, рассматривая ситуацию с точки зрения коррекции прав, имеются достаточно веские основания пересмотреть смысл и значимость работы Палаты советников, а также двухпалатной системы как таковой.

Кроме того, не функционирует должным образом система контроля конституционности, призванная проверять соответствие законодательных актов основному закону страны. Верховный суд признал, что тот или иной закон нарушает конституцию, всего 10 раз за 70 лет действия нынешнего основного закона. В сравнении с другими странами это крайне мало.

В отношении возбуждаемых после каждых выборов исков по поводу диспаритета удельного веса избирательских голосов также наблюдается ситуация, когда Верховный суд раз за разом признаёт несправедливость диспаритета удельного веса, но вместе с тем до сих пор выборы ни разу не были признаны недействительными. Со времени первого судебного процесса минуло уже более сорока лет, однако Верховный суд до сих пор так и не смог решить данную проблему. Следует ли довольствоваться нынешней судебной системой, или было бы лучше учредить конституционный суд, который стал в нашу эпоху стандартным механизмом? На мой взгляд, приходит время честно обсудить этот вопрос.

Кроме того, существует необходимость отреагировать на проблемы, которые не рассматривались как таковые 70 лет назад. В качестве примера можно привести охрану окружающей среды или вторжение в частную жизнь. Более того, определение основополагающих принципов в конституции является одним из способов реализовать политику, направленную на решение проблемы снижения рождаемости и старения населения, с которой сталкивается нынешняя Япония. Нельзя исключать и возможности, закрепив в качестве основополагающих конституционных принципов «равноправие поколений» или «ответственность перед будущими поколениями», реализовать конкретные политические меры, такие как сбалансированный бюджет или выборы по поколениям. К тому же, для Японии, где доля женщин среди депутатов парламента не достигает и двадцати процентов, заслуживает внимания и вопрос закрепления в конституции принципа «паритета мужчин и женщин» на общественных постах – подобно тому, как это сделали во Франции.

Следует ли исправлять Конституцию Японии для того, чтобы восполнить её лакуны и решать задачи, которые ставит современная эпоха? Обсуждать и принимать решение по этому вопросу сейчас, когда со времени вступления основного закона страны в действие минуло 70 лет, должен народ. Впредь в дискуссиях на тему конституционных поправок нам не следует ограничиваться вопросом о том, вносить или не вносить поправки. Вместо этого необходимо вести спокойные и объективные дискуссии, принимая во внимание особенности нашей конституции и реальные проблемы современной эпохи.

Фотография к заголовку: свободные прения по вопросу об императорском доме в Конституционной комиссии Палаты представителей, 8 июня 2017 года, Парламент Японии (фотография предоставлена Jiji Press)