Палата советников как представитель интересов регионов: путь к паритету голосов избирателей

Япония: двухпалатная парламентская система, близкая к паритетной

Разные страны, использующие двухпалатную парламентскую систему, применяют разные способы избрания состава и по-разному определяют полномочия каждой палаты. Важнейшая задача при анализе устройства двухпалатной системы состоит в том, чтобы выяснить, как соотносятся между собой легитимность и полномочия каждой палаты.

Если состав первой палаты определяется путём прямых выборов, а второй – в результате непрямых выборов, наделение более весомыми полномочиями первой палаты, обладающей большей демократической легитимностью, и неравнозначными полномочиями второй представляется вполне резонным. К примеру, во Франции полномочия Сената Франции, избираемого путём непрямых выборов, уступают полномочиям первой (нижней) палаты – Национального собрания Франции, избираемого путём прямого волеизъявления избирателей. Непрямой характер выборов снижает демократическую легитимность второй палаты, поэтому она исполняет особые, специальные функции. Если же независимая позиция, демонстрируемая второй палатой, приводит к противостоянию палат, нижней палате, избираемой путём прямого голосования, гарантировано превосходство полномочий.

С другой стороны, при федеральном устройстве государства, подобном американскому, верхней палате отводится роль представительного органа, формируемого из лиц, делегированных формирующими федерацию единицами – штатами, префектурами и т. п. В этом случае за верхней палатой признаются сильные полномочия, которые вполне оправданы принципами федерального устройства. Это позволяет считать вполне обоснованными (легитимными) сильные полномочия верхней палаты парламента в государстве федерального устройства.

В Парламент Японии, который состоит из Палаты представителей и Палаты советников, депутаты обеих палат избираются путём прямого волеизъявления избирателей. В связи с этим возникает вопрос: а чем обусловлено существование двух палат, обе из которых формируются прямым голосованием? Он постоянно звучит с тех самых пор, как в 1946 году начались обсуждения первичного проекта нынешнего основного закона страны. Ещё одна проблема, возникающая в связи с двухпалатной системой, установленной действующей Конституцией Японии, состоит в сильных полномочиях второй палаты – Палаты советников. Объяснить, почему в унитарном государстве имеются две палаты с практически одинаковыми полномочиями – задача не из лёгких. Прежде всего, давайте поразмышляем с точки зрения второй проблемы.

Система, усложняющая достижение консенсуса при противостоянии палат

Хотя Конституция не устанавливает в качестве однозначного принципа формирование состава прямым голосованием, обе палаты Парламента Японии избираются путём прямого волеизъявления избирателей. При практически равном уровне полномочий возникает необходимость обеспечить одинаковую демократическую легитимность обеих палат. А при равном демократическом базисе, на который опираются обе палаты, обладание практически равными полномочиями представляется вполне естественным. Но при практически одинаковых полномочиях обеих палат, стоит между ними возникнуть противостоянию, крайне затруднено формирование консенсуса. Начиная с 1990-х годов Япония то и дело сталкивается с ситуацией «испорченного парламента», подобно Соединенным Штатам Америки с их проблемой противостояния правительства и конгресса.

Конституция Японии однозначно наделяет Палату представителей превосходящими полномочиями в вопросах утверждения кандидатуры премьер-министра, утверждения бюджета и ратификации международных соглашений. Более того, благодаря наличию в Конституции Статьи 59 преимущество при принятии законопроектов также принадлежит Палате представителей. В случае, если Палата советников отвергает утвержденный Палатой представителей законопроект, Палата представителей может преодолеть вето Палаты советников, повторно проголосовав за законопроект квалифицированным большинством в две трети голосов. До 1980-х годов считалось, что Конституция Японии устанавливает двухпалатную систему с неравными полномочиями палат, при которой более сильная позиция принадлежит Палате представителей.

Но на деле задача обеспечения двух третей депутатских мандатов оказывается крайне трудновыполнимой для любой из политических партий. А в случае, если политическая партия, которой принадлежит более половины голосов в Палате представителей, не обладает таким же большинством в Палате советников, у последней фактически возникает право вето, непреодолимого путём применения процедуры, которую предусматривает Статья 59.

Коалиционная власть как порождение «испорченного» парламента

Помимо фактического наделения Палаты советников правом вето на решения по законопроектам, такая ситуация приводит и к обретению Палатой советников влияния, которое невозможно игнорировать, и в других областях, где по закону верховенство гарантировано Палате представителей. Согласно Конституции, существование и работа кабинета министров зависят от деятельности Палаты представителей, которой гарантировано право утверждать кандидатуру премьер-министра. Механизм вынесения вотума недоверия правительству, равно как и роспуск законодательного органа решением правительства, касается исключительно Палаты представителей.

Но вместе с тем, в случае, если кабинет министров, поддержанный большинством в Палате представителей, не обеспечил в свою поддержку более половины мандатов в Палате советников, последняя получает возможность отклонять важные законопроекты, вносимые правительством. Палата советников не обладает правом ставить вопрос о недоверии правительству, но благодаря возможности пользоваться своим правом отклонять законопроекты она обретает возможность угрожать самому существованию правительства.

Аналогичным образом дело обстоит и с принятием бюджета. Конституция закрепляет главенство Палаты представителей при вынесении резолюций по бюджету. Но в случае, если Палата советников не даёт согласия, необходимого для того, чтобы проект бюджета своевременно вступил в силу, это становится прямой и очень серьёзной проблемой для кабинета министров.

При таком устройстве парламента обеспечение большинства голосов в обеих палатах приобретает исключительную важность. В случае, если политическая партия не получает единоличного большинства в обеих палатах, это делает для неё практически неизбежным поиск партнёров для формирования коалиционного правительства. Конституция подтверждает сильные полномочия Палаты представителей. И когда Палата представителей начинает проявлять сильную независимость, формирование консенсуса между двумя палатами становится трудновыполнимой задачей. С тех пор, как в 1990-х годах отчетливо проявилась «испорченность» японского парламента при противостоянии палат, в стране продолжается период формирования коалиционных правительств. Между тем, от наделённой сильными полномочиями Палаты советников ожидают не столько демонстрации независимости и самостоятельности, – скорее, ей отводится роль умеренной второй палаты, обеспечивающей политику, ориентированную на достижение консенсуса.

О сложности легитимизации роли Палаты советников как представителя регионов

Сила полномочий Палаты представителей оказывает влияние и на систему выборов её состава. Поскольку Палата советников обладает внушительными полномочиями, установленными Конституцией, она безусловно требует соответствующей демократической легитимности. Главнейшим источником демократической легитимности являются прямые выборы. Ещё одной отправной точкой демократической легитимности является паритет удельного веса голоса каждого избирателя. В современном мире при избрании первой палаты парламента не только в Японии, но и в других странах, требуется обеспечивать равенство удельного веса всех избирательских голосов.

Вопрос состоит в том, в какой мере требуется обеспечивать паритет удельного веса голосов избирателей при избрании состава второй палаты. Ведь в случае, если обе палаты должны избираться аналогичным образом путём прямых выборов с обеспечением равенства удельного веса голосов всех избирателей в стране, закономерным образом возникает вопрос, а зачем вообще нужны две палаты – фактически, двойной парламент?

В этой связи напрашивается идея о том, не следует ли отвести второй палате роль органа, который не просто представляет население страны, но в котором собраны представители определённых регионов, а также местных общественных организаций, то есть отвести ей роль представительницы регионов. Но ради этой роли приходится жертвовать принципом равенства удельного веса голоса каждого избирателя. В американский Сенат депутаты выбираются путём прямого голосования, но при этом каждому штату предоставлено право выбирать двух сенаторов вне зависимости от численности населения. Этот механизм тесно связан с установленным американской конституцией принципом федеративного государственного устройства.

Но Япония не является федеративным государством. В ней нет территориальных единиц, обладающих закреплённым в Конституции статусом, который предполагал бы существенную автономию, подобных штатам в федеративных государствах. Поэтому оправдать предоставление Палате советников функции представительницы регионов в буквальном смысле будет затруднительно. Но в таком случае, может быть, допустимо, пусть и не подтверждая напрямую её роль в качестве органа, представляющего регионы, ослабить действие принципа паритета удельного веса голосов избирателей относительно Палаты представителей, тщательно позаботившись о том, чтобы в верхней палате были равномерно представлены менее населённые регионы?

Естественный вердикт о необходимости обеспечить равноправие избирательских голосов

Конституция Японии гарантирует Палате советников более продолжительный (шестилетний) срок полномочий, нежели Палате представителей (четыре года). Кроме того, состав Палаты представителей обновляется попеременно наполовину каждые три года. Общее число депутатских мандатов (242) разделено на две равные половины (по 121), и состав палаты формируется по результатам выборов, в ходе которых часть обладателей мандатов определяется по принципу пропорционального представительства в масштабах страны, а часть по результатам выборов в 47 префектуральных избирательных округах, каждому из которых отведено определённое число (от одного до пяти) депутатских мандатов, по принципу один человек – один голос. Однако большой разброс численности населения префектур порождает существенное расхождение удельного веса голосов: численность населения, которое представляет один депутат от густонаселённого округа по отношению к малонаселённому, различается в целом примерно в пять раз, а в максимальном случае – более чем вшестеро.

27 апреля 1983 года Верховный суд вынес постановление, оправдывающее более чем пятикратный диспаритет избирательских голосов, указав, что поскольку Конституцией установлена двухпалатная парламентская система, это допускает привнесение дополнительной функции представительства административно-территориальных единиц страны (префектур) в Палате представителей при определении её состава для обеспечения ее самостоятельной роли в рамках действующей системы выборов в эту палату. При вынесении этого постановления суд исходил из того, что полномочия Палаты советников слабее, нежели у Палаты представителей, считая Палату советников дополняющим органом.

С другой стороны, 17 октября 2012 года Верховный суд своим постановлением более решительно, чем прежде, потребовал обеспечить равенство удельного веса голосов избирателей и при выборах в Палату советников. В этом судебном решении указывается, что Конституция предоставляет Палате советников и Палате представителей практически равноценные полномочия в отношении многих законодательных вопросов. А раз Палата представителей и Палата советников обладают практически равноценными полномочиями, естественным образом напрашивается вывод о необходимости обеспечения более весомой демократической легитимности (то есть равенства удельного веса каждого голоса) Палаты советников. Пожалуй, вряд ли можно чем-то оправдать ситуацию, когда Палата советников, где отдельные регионы обладают непропорционально большим представительством относительно численности их населения, становится препятствием для резолюций, принимаемых Палатой представителей.

Некоторые возражают: если стремиться к равенству удельного веса голосов избирателей, будет трудно добиться, чтобы в палате были услышаны голоса регионов с малочисленным населением. Но и в одних и тех же регионах имеются разные взгляды и сталкиваются различные интересы. Более щедрое предоставление депутатских мандатов малонаселённым регионам отнюдь не означает, что мнения и интересы различных меньшинств будут отражены соответственно.

Решение Верховного суда 2012 года содержит требование пересмотреть нынешний механизм формирования избирательных округов на основе административно-территориального деления, чтобы скорректировать диспаритет весомости голосов избирателей. В качестве одного из возможных решений можно предложить переход к системе избирательных округов, объединяющих территории нескольких префектур. Введение избирательных округов, превосходящих нынешние по величине, может облегчить задачу по обеспечению представительства нескольких политических партий, позволив надеяться, что в высшем законодательном органе страны будет лучше отражено разнообразие взглядов и интересов.

Фотография к заголовку: Здание Парламента Японии, официальная резиденция премьер-министра и здания офисов парламентариев. Палата советников находится в правом крыле здания парламента. Снимок сделан в мае 2015 года (фотография предоставлена Jiji Press)