Роль Палаты советников в эру Хэйсэй

Палата советников в период Хэйсэй «чересчур сильна»?

В былые времена Парламента Японии, когда практически не наблюдалось случаев, чтобы верхняя палата – Палата советников – выносила по законопроектам и иным предложениям решения, расходящиеся с резолюциями нижней палаты – Палаты представителей, верхнюю палату стали язвительно называть «копиркой» нижней палаты и считать малозначащей. Но в 1989 году, как раз в то самое время, когда в Японии начался исторический период под названием Хэйсэй (период начался с восхождением на престол императора Акихито и продолжается поныне – прим. перев.), всё это ушло в прошлое. Возросло число случаев, когда Палата советников стала заявлять о несогласии с принятыми Палатой представителей решениями, и начали говорить, что чересчур сильная Палата советников препятствует принятию политических решений.

Каким образом преодолевать расхождения позиций палат высшего законодательного органа? Это действительно серьёзная задача в условиях двухпалатной парламентской системы. При политической системе, в рамках которой власть правящего кабинета опирается на парламентское большинство, противостояние палат высшего законодательного органа возникает в том случае, когда оппозиционным силам удаётся обеспечить себе большинство голосов во второй (верхней) палате. Иными словами, суть противостояния палат парламента, возникающих при такой политической системе, состоит в том, что оппозиция, пользуясь своим большинством во второй палате, чинит препятствия политическим решениям правительственного кабинета, чья власть опирается на большинство, завоеванное правящими партиями в первой (нижней) палате. Следовательно, роль второй палаты не может не зависеть от расклада партийных сил в обеих палатах, от политических устремлений каждой партии и меры слаженности их действий. Роль, исполняемая Палатой советников в политике периода Хэйсэй, изменялась, отражая методы реализации своего курса политических партий страны в соответствующий момент времени.

Лидирующая партия не обеспечивает себе большинства в верхней палате

Вплоть до 1989 года, за кратковременным исключением, большинство голосов в обеих палатах парламента постоянно принадлежало Либерально-демократической партии Японии (ЛДПЯ). Конечно, принадлежность к одной политической партии отнюдь не означает, что мнение сторонников правящей фракции во второй палате парламента будет неизменно и однозначно совпадать с позицией депутатов в первой палате. Фактически, в зарубежных парламентах то и дело наблюдается ситуация, когда, даже обладая большинством в обеих палатах, лидирующая политическая партия сталкивается с расхождением позиций палат и необходимостью соответствующих согласований. Что же касается Японии, хотя фракция ЛДПЯ в Палате советников и не служила послушным проводником политического курса правительственного кабинета, согласования взглядов по поводу тех или иных законопроектов выполнялись посредством определённых внутрипартийных процедур ещё до вынесения законопроекта на рассмотрение в парламент, поэтому разногласия по сути дела не выносились на парламентскую трибуну. В результате складывалось впечатление, что Палата советников работает «под копирку», действуя совершенно аналогично Палате представителей.

Однако в августе 1989 года, когда по результатам выборов в Палату советников значительно укрепила свои позиции Социалистическая партия Японии (СПЯ), ЛДПЯ утратила большинство в верхней палате, что привело к возникновению противоположной ситуации, получившей название нэдзирэ коккай, или «испорченный парламент». Так стали называть положение, когда оппозиционные партии обладают большинством в верхней палате. С тех пор, включая и период с 2009 по 2012 год, когда у власти находилась Демократическая партия, вплоть до нынешних дней, лидирующей в правящем лагере партии ни разу не удавалось добиться единоличного большинства в Палате советников.

Тем не менее, с 1989 по 1993 год, во времена первого «испорченного парламента», взаимная раздражительность палат вовсе не создавала заторов на пути принятия политических решений. Более того, в течение этого периода процент принятия вносимых правительством законопроектов даже увеличился.

С тех пор, как правящие партии оказались в меньшинстве в Палате советников, при подготовке законопроектов, вносимых правительством, возникла необходимость заручаться согласием оппозиционных партий путём соответствующих обсуждений, и, поскольку правящий кабинет того времени демонстрировал гибкость, оппозиционные партии активно и конструктивно работали над поправками. Лидировавшая в оппозиции СПЯ уже утратила позиции партии, готовящейся взять власть в собственные руки, поэтому она предпочитала скорее добиваться учёта своих требований при выработке законопроектов, нежели повышать свою привлекательность в глазах избирателей демонстративным противостоянием в парламенте. Поэтому ЛДПЯ, даже не в пример временам, когда она обладала большинством в обеих палатах, удавалось проводить больше законопроектов, выработанных благодаря достижению согласия с оппозицией.

Японская политика периода Хэйсэй и Палата советников

Жирным шрифтом выделены годы проведения выборов в Палату советников

Выбор партнёров по коалиции как решение проблемы Палаты советников

Проблема «чересчур сильной» Палаты советников оказалась в фокусе внимания с 1998 года, когда ситуация «испорченного парламента» возникла вновь.

В результате влияния смешанной системы одномандатных округов и пропорциональной системы представительства, введённой для Палаты советников в 1994 году, во второй половине 1990-х оппозиционные партии объединились и начали полномасштабную работу по захвату политической власти. С рождением в апреле 1998 года нынешней Демократической партии оппозиционные партии резко изменили курс и стали скорее противостоять правительству, уделяя основное внимание стратегии смены политической власти, нежели добиваться от правительства уступок.

В том же году в Парламенте 143-го созыва (получившем прозвище «финансовый парламент») возникло резкое противостояние правящего и оппозиционного лагеря по законодательной базе, необходимой для восстановления государственных финансов. В конце концов ситуация разрешилась тем, что либерал-демократам пришлось в полной мере согласиться практически со всеми предложениями ДПЯ и других оппозиционных партий. Кабинет отказался от внесения собственного законопроекта. Вместо этого был утверждён законопроект, разработанный на базе предложений оппозиционных партий, за что кабинет заслужил оценку «всеядного» со стороны оппозиции. Более того, сразу после утверждения законопроекта, Палата советников вынесла вотум недоверия министру кабинета, которому пришлось уйти в отставку.

В конце концов, кабинет министров, будучи не в силах преодолеть позицию Палаты советников, был вынужден встать на путь формирования коалиции с другими политическими партиями с целью обеспечить большинство в верхней палате. С тех пор, даже обладая единоличным большинством в Палате представителей, правящая партия стала придерживаться принципа формирования коалиции в качестве меры на случай возникновения сложностей в верхней палате.

Однако в августе 2007 года на очередных выборах в Палату советников правящая коалиция ЛДПЯ и Комэй из-за сокращения представительства не смогла обеспечить себе даже коллективного большинства, и в итоге противостояние палат стало практически непреодолимым.

Противостояние в форме волокиты: тяжёлый удар по правительству

Первая по численности представительства в Палате советников, Демократическая партия, обеспечившая себе 106 мест из 242-х, усилила своё противостояние с правительством. В качестве тактики этой борьбы она избрала не прямое отклонение или внесение поправок в предлагаемые кабинетом законопроекты с последующей работой в согласительных комиссиях обеих палат, а тщательно продуманную волокиту с рассмотрением законопроектов. В то время партии правящей коалиции обладали большинством в две трети мест в Палате представителей, и поэтому имели возможность проводить законопроекты посредством повторного утверждения в нижней палате на основании 59-й статьи Конституции Японии.

Но и в таких обстоятельствах, в случае, если верхняя палата затягивает дебаты или попросту не принимает никаких решений, поскольку повторное голосование в нижней палате по закону не может проводиться в течение 60 дней с момента направления законопроекта в верхнюю палату, тактика волокиты, которую использовали оппозиционные партии, наносила тяжёлые удары по работе правительства. Более того, не относящиеся к законодательным актам вопросы, такие, как утверждение кандидатуры главы Банка Японии и т. п., не попадая под возможность решения посредством повторного голосования в Палате представителей, не имели никаких шансов быть решёнными в случае отрицательной реакции в Палате советников.

В ходе августовских всеобщих выборов 2009 года Демократическая партия одержала решительную победу, открывшую путь к смене политической власти в стране. Это положило конец ситуации «испорченного парламента». Однако всего лишь 11 месяцев спустя после того, как демократы взяли власть в свои руки, в июле 2010 года, на очередных выборах в Палату советников ДПЯ потерпела крупное поражение, и парламент вновь «испортился», только теперь исполнители поменялись ролями. Ставшая оппозиционной Либерально-демократическая партия, точно так же, как раньше Демократическая партия, вступила в непримиримое противостояние с правительством, что ещё больше усугубило политическую неразбериху.

«Испорченный парламент» – политический кошмар, который может повториться

В результате всеобщих выборов 2012 года Либерально-демократическая партия вернула власть в свои руки. С тех пор правящая коалиция, обеспечившая себе большинство голосов в обеих палатах парламента, не испытывает затруднений с утверждением своих политических решений. В последнее время даже звучат опасения о том, что в обстановке, когда парламентские дебаты протекают вяло, а важные законопроекты утверждаются нижней палатой и одобряются верхней слишком поспешно, злоупотребление чрезмерной властью при принятии политических решений может нанести большой вред.

Тем не менее, несмотря на тот факт, что ЛДП принадлежит более 60% депутатских мандатов в Палате представителей, крупнейшая правящая партия по-прежнему не обладает большинством в Палате представителей в одиночку, без союзника по коалиции. Пожалуй, можно даже утверждать, что именно в этом и состоит главная причина, по которой ЛДПЯ поддерживает и сохраняет коалицию с партией Комэй.

Так называемая политическая реформа, которая идёт с 1990-х годов, и, в частности, реформирование системы выборов в Палату представителей, внесение поправок в Закон о политических фондах, а также реорганизация структуры министерств и ведомств значительно усилила и расширила полномочия премьер-министра, которым становится глава лидирующей партии правящего блока. Благодаря этой реформе укрепилось единство внутри ЛДПЯ, что облегчило задачу политического руководства премьер-министру Абэ. Можно сказать, она сделала возможными важные изменения политического курса.

Однако процедуры рассмотрения законопроектов в парламенте, а также взаимоотношения его палат не претерпели за этот период практически никаких реформ и изменений. Как и прежде, Палата советников является «слабым звеном» для правительства.

Результаты разного рода исследований общественного мнения также показывают: японские избиратели перестают оказывать политическим партиям столь твёрдую и неизменную поддержку, как в былые времена. В отличие от Палаты представителей, правящие партии не имеют возможности изменить к своей выгоде сроки проведения выборов в Палату советников через её роспуск. Поэтому выборы в Палату советников, аналогично промежуточным выборам в Соединённых Штатах, являются моментом, когда по результатам работы правительства ко времени проведения выборов голоса избирателей могут «уплывать» к оппозиционным партиям. В случае же, если по результатам таких выборов правящие партии скатываются к меньшинству в Палате советников, это со всей определённостью чревато возрождением «кошмара» для действующей политической власти – «испорченного парламента».

Реформировать систему, чтобы Палата советников выполняла отведённые ей функции

На протяжении периода Хэйсэй Палата советников Парламента Японии в зависимости от перемен политической власти была то могущественным игроком, обладающим правом утверждать и отвергать, то послушной «копировальной машиной». Ни та, ни другая крайность не соответствуют роли, исполнения которой мы ожидаем от Палаты советников. Для чего она нужна, если не для того, чтобы рассматривать резолюции Палаты представителей под иным углом, иногда внося необходимые коррективы и обеспечивая тем самым более качественный конечный продукт законотворчества?

Что же необходимо предпринять для того, чтобы Палата советников выполняла отведённую ей роль? Как добиться, чтобы в ходе парламентского процесса учитывались взгляды оппозиционных партий, чтобы стороны могли благополучно приходить к согласию? Сейчас, когда и ныне правящие, и ныне оппозиционные партии испытали на собственном опыте, сколь кошмарной ситуацией оборачивается «испорченный парламент», обсуждение и реализацию необходимых реформ системы следует считать неотложной задачей, которую требуется решить прежде, чем мы вновь столкнёмся с этим явлением.

Фотография к заголовку: Сессия Палаты советников. Электронное табло (в верхнем углу слева) показывает результаты голосования: отклонено утверждение главы Японского банка международного сотрудничества Танами Кодзи на пост главного управляющего Банка Японии. Против выступили обладающие большинством в верхней палате депутаты от оппозиционных партий. 19 марта 2008 г., Токио, Национальный парламент, Зал заседаний Палаты советников (фотография предоставлена Jiji Press)

(Статья на японском языке опубликована 4 июня 2015 г.)