Социальная политика и занятость в XXI веке

Япония: первое «государство благосостояния» в Восточной Азии

Япония первой за пределами Западного мира выделилась среди соседей как «государство благосостояния» — по крайней мере, если судить по масштабам расходов на нужды социального обеспечения. Согласно статистическим данным Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), в 2011 году соотношение величины расходов на социальное обеспечение к валовому внутреннему продукту в Японии достигло 23,1%, превзойдя даже Великобританию, у которой этот показатель составляет 22,7%. Японский уровень практически сравнялся с показателем Нидерландов, 23,5%. Принимая во внимание, что среди соседей по Восточной Азии в следующей за Японией Южной Корее это соотношение ограничивается десятью процентами, очевидно, что в своём регионе Япония как «государство благосостояния» далеко обошла всех остальных.

Однако сам по себе масштаб расходов на социальное обеспечение отнюдь не означает, что государство благосостояния успешно справляется с проблемой бедности или сокращением численности населения. В последние годы в Японии уровень бедности среди женщин трудоспособного возраста достиг 12,6%. В сопоставимых по масштабам расходов на социальное обеспечение Нидерландах уровень женской бедности составляет 4,6%. Поскольку ширится бедность среди семей матерей-одиночек, возрос уровень детской бедности, который, согласно статистике ЮНИСЕФ, находится на отметке 14,9%. В Нидерландах уровень детской бедности составляет 5,9%.

Не удалось Японии и остановить сокращение численности населения, что является важной задачей, стоящей сегодня перед «государствами благосостояния». Весной 2014 года частная исследовательская организация, консультирующая по вопросам государственной политики, шокировала японское общество, опубликовав доклад, где отмечается вероятность того, что к 2040 году сокращение численности населения будет угрожать самому существованию половины муниципальных единиц страны.

До 1990-х годов Японии удавалось сдерживать бедность, расходуя на социальное обеспечение меньше средств, чем Соединённые Штаты Америки, причём расслоение общества, судя по коэффициенту Джини, было в Японии менее значительным. Ирония состоит в том, что бедность и социальное расслоение среди японского населения трудоспособного возраста ширятся одновременно с разрастанием расходов на социальное обеспечение. В чём же дело?

Дисбаланс расходов в пользу пожилых и недостаток поддержки населения трудоспособного возраста

Причина состоит в том, что в расходах Японии на нужды социального обеспечения сформировался дисбаланс в пользу финансирования выплат пенсий, оплаты медицинского обслуживания и других расходов для пожилой части населения, и рост расходов социального обеспечения происходит именно в связи с такой структурой распределения средств в обстановке стремительного старения общества. К примеру, совокупный объём денежных пособий пожилым по отношению к ВВП составляет в Японии 8,8%, что значительно превосходит средний уровень стран-участниц ОЭСР в 6,9%.

Что же касается населения трудоспособного возраста, то несмотря на снижение стабильности трудоустройства и рост непостоянной занятости, ввиду слабости поддержки, оказываемой работающим поколениям, в частности, в том, что касается услуг дошкольного воспитания и общественной системы профессиональной переподготовки, всё больше людей оказываются в экономически стеснённых обстоятельствах. Соотношение с ВВП совокупной величины пособий, выплачиваемых на семейные нужды, в частности, на дошкольное воспитание, составляет в Японии 1,4%, не достигая 2,2% — среднего уровня стран ОЭСР. Таким образом, население трудоспособного возраста лишь несёт на своих плечах бремя расходов, связанных с социальным обеспечением пожилой части населения.

Следует ли заключить, что японскую модель общества благосостояния ждёт мрачное будущее, если даже при росте расходов на социальное обеспечение в обществе распространяются бедность и социальное неравенство? Конечно, ситуация не располагает к чрезмерному оптимизму. Тем не менее, рассуждая о перспективах, совсем не обязательно впадать в уныние. Анализ устройства японской модели «общества благосостояния» позволяет выделить отличительную особенность: приоритет гарантий трудоустройства. В этом состоит существенное отличие от «государств благосостояния» Запада. Возможно, именно эта существенная черта позволит вдохнуть жизнь в японскую модель в новых условиях XXI столетия.

Гарантии трудоустройства как стержень японской модели социальных гарантий

Почему же до сих пор Японии, относительно небольшому «осударству благосостояния», удавалось сохранять стабильность в обществе, сдерживая бедность и социальное расслоение? Как бы ни были высоки темпы экономического роста, в отсутствие механизмов распределения его плодов этот рост лишь увеличивает социальное неравенство. Однако в Японии существовал механизм, сдерживавший неравенство, не полагаясь на расходы системы социального обеспечения.

Японский метод состоял в том, что приоритет отдавался гарантированному трудоустройству, а не социальному обеспечению. Хорошо известна общераспространенность практики долгосрочной занятости в японской модели экономического управления. Но этим дело не ограничивается. Расходы на финансирование общественных работ в середине 1990-х годов соответствовали 6,4% ВВП. Это сильно превышало соответствующие траты других промышленно развитых стран. Но за счёт этих расходов удавалось поддерживать стабильность трудовой занятости в регионах. Кроме того, предпринимались разнообразные меры по защите мелких предприятий в сфере логистики, а также других малых и средних предприятий. Таким образом, как в секторах с высокой, так и низкой производительностью поддерживалась стабильность трудоустройства мужчин — главных добытчиков средств существования японских семей.

До 1990-х годов Япония, где уровень безработицы не превышал трёх процентов, являла собой исключение из общего ряда. Поэтому мужчины как главные добытчики средств в японских семьях обеспечивали жён и детей, а государство поддерживало систему, предусматривавшую льготы в налогообложении и социальном обеспечении для нигде не работающих домохозяек с тем, чтобы сохранять такое общественное устройство.

Дисбаланс расходов системы социального обеспечения в пользу пожилой части населения возник как результат усиленных гарантий занятости для населения трудоспособного возраста. Поскольку трудовой заработок кормильца семьи вкупе с мерами поддержки воспитания детей жёнами-домохозяйками позволял обеспечивать условия жизни населения трудоспособного возраста, систему социального обеспечения сфокусировали на поддержке жителей страны в возрасте, когда перестают трудиться мужчины — главные добытчики средств семейного бюджета, иначе говоря, на выплате пенсий и медицинском обслуживании.

Середина 1990-х: время перелома

Однако начиная с середины 1990-х годов с переходом к постиндустриальной экономике и развитием глобализации началось размывание базиса стабильной трудовой занятости. В 1995 году был опубликован доклад Федерации ассоциаций работодателей Японии (Никкэйрэн) под названием «Японская модель экономического управления новой эпохи», призывавший упразднить всеобщее долгосрочное трудоустройство всего персонала, а также корпоративные программы социального обеспечения, распространяющиеся на весь персонал, сфокусировав трудовые гарантии лишь на части работников компаний. В 2000 году показатель соотношения расходов на финансирование общественных работ и ВВП составил примерно половину от пикового уровня. Вместе с тем, происходило ослабление в системе сохранения малых и средних предприятий. В 1995 году число работников с неполной занятостью превысило десять миллионов человек, а в 2013 году на условиях непостоянного найма работали уже 38,2% персонала компаний.

Таким образом, стал очевиден разрыв между сложившейся системой социальных гарантий и дестабилизацией рынка труда, в условиях которой среди работающих поколений растёт число тех, кто находится в стеснённых экономических условиях, будучи вынужден нести бремя социальных расходов, не получая никаких выплат. В обстановке развития процесса старения общества такое ослабление положения людей трудоспособного возраста осложняет взаимопомощь поколений.

Поддержать людей трудоспособного возраста, чтобы избежать общего краха

Какие возможности имеются для преодоления этой ситуации? Прежде всего, следует признать, что основой японской модели «государства благосостояния» служили гарантии занятости. Сегодня в основе реформирования механизмов системы социального обеспечения, которое осуществляется в разных странах, как и следует из выдвигаемых лозунгов «активизации населения» и сдвига «от соцобеспечения к трудоустройству», лежит приоритет содействия трудоустройству. В этом смысле японская модель «общества благосостояния» предвосхищала общемировой тренд.

Будущее японской модели государства благосостояния должно определяться не импортом «шведской» или «американской» модели, а формированием структуры в соответствии с собственной исторической традицией, ставящей во главу угла гарантии трудовой занятости. Причина состоит в том, что усиление поддержки людей трудоспособного возраста является единственным путём, позволяющим им избежать «общего краха» вместе с пожилым поколением. Конечно, ревитализация прежних механизмов в их неизменном виде представляется как невозможной, так и нежелательной. Мы должны спланировать коренную перестройку японской модели общества благосостояния по нижеприведённым направлениям.

Возможно ли возродить гарантии занятости?

Во-первых, прежняя система обеспечивала трудовые гарантии главным образом мужчинам, которые были единственными добытчиками семейного бюджета, чьи трудовые доходы позволяли им содержать всю свою семью. Такая политика стимулирования мужской занятости препятствовала исполнению женщинами активной роли в жизни общества. Более того, следствием этой политики стало расширение бедности среди незамужних женщин. В рамках новой системы необходимо распространить трудовые гарантии на женщин и мужчин всех возрастов. Для этого очень важно реформировать систему социальных услуг, в частности, услуги дошкольных учреждений, чтобы создать условия для трудоустройства женщин.

Во-вторых, в рамках прежней системы предпосылкой реализации пожизненных трудовых гарантий для мужчины-кормильца предприятиями и отраслями бизнеса служил протекционизм по отношению к выполняющим эти функции предприятиям и отраслям со стороны всех уровней власти. Однако рынок труда со всей очевидностью становится всё более изменчивым. Новые гарантии трудоустройства необходимо реализовать, увязав с функционированием за общественный счёт органов по трудоустройству и профессиональной переподготовке, что позволит менять работодателей и сферы деятельности в условиях перехода от постоянной занятости к непостоянной, из производственного сектора в сферу обслуживания и т. д. То есть, и здесь необходимо выстроить новую взаимосвязь гарантий трудовой занятости и социальных гарантий. К тому же, для того, чтобы обеспечить трудовые гарантии не только мужчинам-добытчикам, но мужчинам и женщинам всех возрастов, необходимо обеспечить большую гибкость и многообразие условий труда, как в плане рабочего времени, так и организационных форм.

В-третьих, прежняя система требовала государственного регулирования и бюджетных субсидий бизнесу, что было сопряжено как с закулисными договорённостями, так и решениями, принимаемыми политиками из соображений собственных выгод. Поэтому необходимо, чтобы услуги и выплаты новой системы были направлены на реализацию мобильности рынка труда и обеспечение трудоустройства лиц любого пола и возраста, чтобы они предоставлялись как право на основе равенства всем, кто соответствует установленным критериям.

Комплексная реформа социального обеспечения и налогообложения

Как было отмечено в начале статьи, в Японии при росте расходов на социальное обеспечение не решаются проблемы, с которыми сталкиваются люди, пополняющие население трудоспособного возраста. Однако в случае, если гарантии трудовой занятости и социальное обеспечение будут взаимоувязаны описанным выше образом, население трудоспособного возраста будет всё в более полном объёме реализовывать свой потенциал, что позволит вплотную приблизиться к обществу всеобщего участия. Работа по реформированию социального обеспечения в данном направлении, призванная дать новую жизнь японской модели общества благосостояния, уже ведётся.

Ещё при прежней власти коалиции Либерально-демократической партии и партии Комэй процесс такого реформирования начался под руководством двух надпартийных специализированных советов: Национального совета по социальному обеспечению (2008) при правительстве Фукуды Ясуо и Совета по реализации безопасного общества (2009) при кабинете Асо Таро. В ходе работы этих советов была впервые проанализирована японская модель общества благосостояния с её основным упором на гарантии, связанные с трудовой занятостью. Ещё одним направлением их работы стало обсуждение путей повышения функциональности системы социального обеспечения с тем, чтобы преодолеть воздействие старения общества и сокращения численности населения.

Хотя казалось, что в 2009 году со сменой политической власти в стране и приходом правительства Демократической партии этот процесс был прерван, кабинет демократов под руководством Кана Наото тоже ясно продемонстрировал, что движение к реформированию системы социального обеспечения будет продолжено. В феврале 2011 года правительство Кана Наото сформировало новый Совет по углубленному изучению вопросов реформирования системы социального обеспечения, в который вошли и участники советов, действовавших при прежней власти ЛДП и Комэй. Этот совет подчеркнул важность коррекции дисбаланса в пользу обслуживания старших поколений, заявив о необходимости перехода к направленности системы социального обеспечения «на все поколения».

Одновременно, с учётом сползания национальных финансов в острое кризисное состояние в обстановке, когда уровень госдолга достиг 200% от ВВП, было принято решение об увеличении ставки налога на потребление (потребительского налога), а также приняты меры по сдерживанию той части расходов, которая направляется на выплату пенсий и медицинское облуживание. Был продемонстрирован курс на одновременное оздоровление национальных финансов и усиление помощи населению трудоспособного возраста. Это движение называют «единой реформой социального обеспечения и налогообложения».

И хотя в декабре 2012 года коалиция ЛДП и Комэй вернула власть в свои руки, незадолго до этого было заключено так называемое «трёхпартийное соглашение» с участием Демократической партии, Либерально-демократической партии и партии Комэй. В соответствии с трёхпартийным соглашением был учреждён Национальный совет по реформированию системы социального обеспечения, который продолжил работу над «единой реформой социального обеспечения и налогообложения». Кроме того, было принято решение о том, что в случае реализации решения о повышении ставки потребительского налога до 10% средства в размере более 1 трлн йен будут направлены на финансирование услуг дошкольных учреждений и другие меры помощи воспитанию детей. В августе 2013 года совет представил свой доклад кабинету министров Абэ Синдзо.

Системная перестройка — залог экономического развития

В настоящий момент кабинет министров Абэ Синдзо не дал однозначно понять, каким образом будет идти реформирование системы социального обеспечения. Кабинет Абэ скорее склонен уделять большое внимание непосредственно задаче обеспечения экономического развития, нежели проведению реформирования системы, лежащей в основе японской модели общества благосостояния. В апреле 2014 года ставка потребительского налога была увеличена с 5 до 8 процентов, однако второе повышение ставки этого налога до 10 процентов, которое первоначально планировалось провести в следующем году, было отложено до 2017 года. Решение мотивировали тем, что первое повышение стало тормозом для восстановления экономической конъюнктуры — цели абэномики. В результате стало затруднительным проведение запланированной «единой реформы социального обеспечения и налогообложения». Однако не следует забывать, что именно перестройка системы социальных гарантий является залогом стабильного и всеобъемлющего экономического развития.

Как бы то ни было, Япония, которая первой среди стран за пределами Западного мира стала «государством благосостояния», готовится бросить вызов задаче структурной перестройки «государства благосостояния» в связи с беспрецедентным уровнем старения общества. Может ли японская модель «общества благосостояния» быть достойно адаптирована к реалиям общества XXI века? Этот эксперимент, безусловно, заслуживает самого пристального внимания всего мира.

Фото к заголовку: Робот ROBEAR для помощи в уходе за больными и престарелыми, созданный в НИИ естественных наук RIKEN. В рамках исследования с прицелом на будущее практическое применение, предыдущую модель облегчили, значительно сократив число деталей и узлов. 23 февраля 2015 г., г. Нагоя (Фотография предоставлена Jiji Press)

(Оригинал статьи на японском языке опубликован 16 апреля 2015 г.)