Уроки Хоккайдо: быстрое сокращение населения и пути решения проблем

Сокращение населения и упадок экономики Хоккайдо

Проблема сокращения населения, с которой столкнулась Япония, особенно остро отразится на Хоккайдо. Этот остров, расположенный на севере страны, занимает около 20% площади Японии, на нем проживает около 4% её жителей, и он отличается от других регионов малой плотностью населения, живущего на обширной территории в условиях холодного и снежного климата.

С

огласно исследованию «Оценки будущего населения регионов Японии» Института социальной защиты и демографических проблем, количество жителей Хоккайдо может сильно сократиться – с 5 500 000 в 2010 г. до 4 190 000 человек к 2040 году. Количество населения уменьшится во всех административных единицах, а в 141 населённом пункте, что составляет 80% из них, – на 30 и более процентов. Японский политический совет определяет населённые пункты, в которых предвидится уменьшение количества женщин 20-39 лет на 50%, как «города, которые могут исчезнуть». Под это определение подпадают около 78% населённых пунктов Хоккайдо, – это не наивысший показатель в стране, но стоит на одном из первых мест. Особенно сложная ситуация складывается в регионах, когда-то процветавших как горнодобывающие и рыболовецкие центры.

Политические решения национального уровня

Прежде чем рассматривать нынешнее состояние Хоккайдо и задачи, стоящие перед местными властями и правительством, посмотрим на исторические предпосылки появления губернаторства Хоккайдо – единицы, отличающейся от префектур и округов, составляющих административно-территориальную структуру Японии. Система государственного стимулирования развития острова появилась в начале эпохи Мэйдзи (1868-1912) в виде Комиссии по развитию Хоккайдо (Хоккайдо кайхацуси). В послевоенное же время Хоккайдо развивали в целях общего восстановления экономики после поражения в войне. Кроме того, на неофициальном уровне этому острову придавали особое политическое и военное значение как японской территории, на которой живут японские граждане, вблизи границы с Советским Союзом.

В 1950 году был принят Закон о развитии Хоккайдо и создано Агентство развития Хоккайдо как министерский орган под управлением министра кабинета, а в 1951 году было учреждено Бюро развития Хоккайдо в качестве местного органа центральной власти, способствующего мерам по развитию. В 1956 году создан финансовый Фонд развития Хоккайдо, а в следующем году он реорганизован в Фонд развития Хоккайдо и Тохоку. Таким образом была в основном сформирована современная система поддержки развития Хоккайдо. Сохранились и части довоенной системы, такие как объединение различных ассигнований в бюджете развития Хоккайдо и льготные субсидии для проектов, связанных с развитием региона.

Говоря о государственных инициативах по развитию Хоккайдо, следует отметить, во-первых, огромные по сравнению с поддержкой других регионов инвестиции в предприятия по развитию Хоккайдо и быстрое увеличение социального капитала в короткие сроки. Во-вторых, население региона с момента окончания войны и до 1990-х годов неуклонно росло. В начале периода Мэйдзи оно составляло всего 60 000 человек, а к концу XX века выросло до 5 млн 700 тыс. человек, что отличает Хоккайдо от других отдалённых регионов страны, таких как север Тохоку или юг Кюсю. В-третьих, Хоккайдо обеспечивал всю страну необходимыми для её экономики ресурсами, такими как продовольствие, уголь и другое ископаемое сырьё, и таким образом играл важную роль в японской экономике.

Зависимость местной экономики от бюджетных предприятий

Однако принимавшиеся в разное время планы по развитию Хоккайдо, имевшие целью увеличение населения, усложнение отраслевой структуры и экономический рост, а также привлечение предприятий из регионов с развитой промышленностью, не полностью оправдали ожидания. С другой стороны, расширение мероприятий по развитию Хоккайдо привели в результате к жёсткой зависимости структуры региона от коммунальных предприятий.

Позднее, в 1990-е годы, значение государственной поддержки развития Хоккайдо в национальной политике упало в связи с окончанием Холодной войны, а также интернационализацией и глобализацией экономики. С реформой государственного аппарата, проводившейся в 2000 году, исключительность этого региона в общей системе развития стала менее заметной, и Агентство развития Хоккайдо было передано Министерству земли, инфраструктуры и транспорта, где стало одним из министерских бюро.

Хоккайдо как отдельная административная единица неформально находился с центральным правительством во взаимодополняющих отношениях, являясь одной из сторон системы развития. Обе стороны строили партнёрские отношения, в которых стремились обеспечить наибольшее бюджетное финансирование, реализацию на Хоккайдо проектов, направленных на его развитие, и делили прибыли и убытки в этом сотрудничестве. Однако со второй половины 1970-х годов условия, в которых находились партнёры, привели к расхождениям – национальное правительство имело целью развитие губернаторства как часть общегосударственной политики, а власти губернаторства в осуществлении широкого круга политических мер непосредственно зависели от устремлений жителей региона, и их цели не совпадали с целями правительства.

За время существования административной единицы губернаторы Хоккайдо, вне зависимости от своей партийной принадлежности, проводили собственный политический курс, направленный на решение задач, встающих перед ними, и нововведения, реализуемые на Хоккайдо, нередко указывали путь для остальных регионов страны. Так, на Хоккайдо вводились постановления об оценке влияния производства на окружающую среду, строилось государственное жильё с системой ухода за больными и престарелыми, введена система переоценки коммунальных работ(*1), особая административная система досюсэй(*2). Губернаторы иногда решали задачи региона в сотрудничестве с национальным правительством, а временами вступали и в противостояние с ним, отстаивая особые интересы региона.

Однако в последнее время администрация Хоккайдо в связи с финансовыми затруднениями активно сокращает штат своих сотрудников и их оплату и реже выступает с новыми инициативами. К тому же процесс передачи юрисдикции новой системе досюсэй из-за инертности центральных органов власти практически не приносит результатов. На это накладывается неэффективность реформы местных органов самоуправления в пределах губернаторства, и в настоящее время ясных планов развития Хоккайдо как региона не существует.

Нисэко: пример пути будущего развития?

Как в этих условиях Хоккайдо может противостоять быстрому сокращению населения? Во-первых, возникают вопросы, какие политические шаги может предпринять Хоккайдо для развития производства, и какие свои особенности использовать в условиях глобализации? После 2000 года т. н. «Тройственная реформа», направленная на пересмотр регионального финансирования, привела к ухудшению финансирования многих местных административных единиц и банкротству города Юбари – и он был не единственным таким примером.

С другой стороны, среди городов и посёлков Хоккайдо немало таких, которые с давних пор реализуют собственные, передовые для Японии стратегии развития своих районов. В качестве примера можно привести посёлок Нисэко. Как известно, 2001 году там был принят акт о самоуправлении, официально называемый Актом о градостроительстве (матидзукури), основанном на принципах народного участия и обмена информацией. Сейчас в Нисэко приезжает множество иностранных туристов, особенно из Австралии, и растёт количество наёмных работников, занятых в туристическом бизнесе, которые приезжают сюда как из других регионов Японии, так и из-за рубежа. Хотя проводится и общенациональная кампания по привлечению иностранных туристов в Японию, жители Нисэко и сами активно рекламируют привлекательность своего лыжного курорта в Австралии и странах Восточной Азии, стремятся развивать контакты с людьми в Японии и за её пределами. Это способствует развитию в посёлке туристических и сельскохозяйственных предприятий, экологических инициатив.

В посёлке Симокава с 1980-х годов стараются развивать свой регион при помощи возобновляемых лесных ресурсов. В последние годы проводятся работы по использованию энергии, содержащейся в древесной биомассе, и в одном из районов города, Итинохаси, реализуется уникальный проект консолидации и возрождения местной общины за счёт использования возобновляемых источников энергии – в основном лесной биомассы. Этот проект привлёк внимание широкой общественности.

Несколько последних лет город Кусиро привлекает людей как место для долгого отдыха в течение летних месяцев. Местные жители не в большом восторге от летней погоды, считая, что у них слишком прохладно и туманно, но для людей, страдающих от жаркого и душного лета в других регионах Японии, прохлада Кусиро, наоборот, является достоинством. Когда усилия жителей Кусиро получили более широкую известность, там начали устраивать научные конференции и спортивные состязания, что привело к оживлению местной экономики, развитию новых видов деятельности и снижению потребления электроэнергии.

В дополнение к этим усилиям на местном уровне и национальное правительство оказывает свою поддержку, учредив «Продовольственный комплекс Хоккайдо» как обширную особую зону, в которой будут повышать международную конкурентоспособность. Правительство губернаторства, Экономическая федерация Хоккайдо, города Саппоро, Эбэцу, Хакодате и Обихиро проводят исследования возможности увеличения производства местных продовольственных продуктов и продукции с добавленной стоимостью, а также повышения конкурентоспособности сельскохозяйственной и продовольственной индустрии.

Само собой, ключевым вопросом в борьбе с ожидаемым сокращением населения является создание рабочих мест. Хоккайдо и в масштабах страны имеет немало особенностей, делающих его привлекательным, но совершенствование и увеличение его конкурентоспособности потребует усилий как государственного, так и частного сектора.

Совместные поиски скрытых резервов

Для раскрытия в полной мере потенциала Хоккайдо нужно укреплять и расширять связи как внутри губернаторства, так и за его пределами. Следует эффективно использовать накопленный до сих пор социальный капитал; образно говоря, нужно установить новое «программное обеспечение» на существующее оборудование. Одним из достоинств Хоккайдо является его исключительное географическое положение, ведь он находится на перекрёстке морских и воздушных путей из Восточной Азии и более южных регионов Японии в Северную Америку и Европу, при этом возможностей развития воздушных и морских перевозок более чем достаточно. Максимально развить эти возможности, превратить Хоккайдо в один из важнейших воздушных и морских портов Северного полушария поможет и запуск линии синкансэн Хоккайдо, запланированный на 2016 год.

Среди населённых регионов Хоккайдо есть такие, которые можно было бы сделать компактнее, уплотнить, а также такие, где населённые пункты разбросаны по широкой площади в силу социально-экономической структуры региона. Учитывая эти особенности разных районов, следует создавать и развивать сеть коммуникаций, которые их соединяют, привязывая к «оборудованию», то есть дорожно-транспортной сети, новое «программное обеспечение», то есть коммуникацию, логистику, защиту от стихийных бедствий, медицинское обслуживание и т. д.

Сохранение земельных ресурсов и экологии

Хоккайдо отличается от других японских регионов и требует особых подходов к решению задач по охране земельных ресурсов и экологии. Губернаторство занимает 22% площади всей Японии, и в условиях обильных снегопадов и холода населённые пункты разбросаны далеко друг от друга. Даже при эффективном управлении цена оказания общественных услуг неизбежно будет гораздо более высокой, чем в других регионах. Следует повышать мировую конкурентоспособность сельского хозяйства на Хоккайдо, а также ввести систему прямых дотаций фермерам, подобную той, которая применяется в ЕС. Кроме того, для обеспечения целостности территории страны всё более важной задачей становится удержание на определённом уровне численности населения отдалённых островов и приграничных зон. Необходимо также учитывать важность поддержания численности населения и для задач, связанных с экологией, поскольку уже практически не осталось нетронутой человеком природной среды даже на природных объектах Мирового наследия ЮНЕСКО и в национальных парках, и их следует беречь как народное достояние.

Учитывая необходимость оживления Хоккайдо, администрация губернаторства выступила с концепцией создания там «запасной базы», которая могла бы принять на себя часть функций токийских финансовых институтов в случае масштабного стихийного бедствия как одной из мер по смягчению последствий бедствий, подобных Великому восточно-японскому землетрясению. Заметным шагом в этом направлении стал перенос в Саппоро части функций главного управления страховой компании AXA.

Роли правительства и местных администраций

Развитие Хоккайдо происходило при поддержке государства, и ввиду рассредоточенности населения в условиях холода и обильных снегов влияние быстрого сокращения населения становится заметным как в масштабах всего губернаторства, так и на уровне районов, многие из которых испытывают серьёзные трудности. Однако мы видим и ряд инициатив, направленных на то, чтобы оживить регион, воспользовавшись плодами долгой истории развития, а также географическими и природными особенностями Хоккайдо.

Надеюсь, что региональные общины и местные предприниматели, жители губернаторства станут принимать активное участие в решении задач, обретающих всё более важное значение, таких как наладка «программного обеспечения» на имеющемся «оборудовании», обеспечение сотрудничества правительства и народа, развитие сети коммуникаций как внутри Японии, так и за её пределами. Чтобы повысить активность и предприимчивость регионов, центральное правительство должно поддерживать политическую децентрализацию, и при этом учитывать, что региональные инициативы отличаются от частного бизнеса, конкурирующего согласно законам рынка.

Следует также обратить внимание на сложность сохранения земель и охраны окружающей среды в рамках единой для всей страны системы. Надеюсь, что когда центральное правительство и региональные администрации будут выполнять свои роли и между ними возникнут отношения гармонии и сотрудничества, они смогут создать эффективную модель оживления Хоккайдо и других регионов.

Фотография к заголовку: Лыжный курорт Нисэко привлекает туристов из Австралии, здесь часто можно встретить вывески на английском языке (©Jiji)

(Статья на японском языке опубликована 12 декабря 2012 г.)