«Сошествие с небес»: вторичное трудоустройство чиновников из Министерства образования в свете проблемы амакудари

С тех пор как в начале нынешнего года вышла на свет проблема организованного посредничества Министерства образования, культуры, спорта, науки и технологий при вторичном трудоустройстве своих чиновников, в газетных заголовках вновь изо дня в день замелькало на некоторое время исчезнувшее слово амакудари. Должно быть, не только у меня одной возникло при этом ощущение, словно время вернулось на четверть века назад.

Череда злоупотреблений 1990-х, породившая «бичевание бюрократов»

До определённого времени бюрократия считалась в Японии «суперэлитой». Но даже среди этой элиты стать карьерным бюрократом сверхвлиятельного Министерства финансов, войти в клан лучших, было равнозначно заключению «контракта о будущем» до гробовой доски.

Серьёзный ущерб этому социальному статусу нанёс ряд неприятных историй с высокопоставленными чиновниками в 1990-х годах. Больше всего общество потряс скандал о коррупции 1998 года вокруг бесплатных услуг, которыми пользовались в Министерстве финансов. В результате наказание понесли 112 человек. Скандал нанёс значительный удар по престижу чиновников минфина. В результате в 2001 году в ходе реорганизации министерств и ведомств Министерству финансов пришлось даже сменить историческое название и вывеску. Образ безупречных чиновников с незапятнанной репутацией, сыгравших ведущую роль в послевоенный период высоких темпов экономического роста, тускнел день ото дня, а регулярные сообщения СМИ о многочисленных привилегиях, которыми пользовались высокопоставленные бюрократы, вызывали оторопь и гнев населения. В итоге бюрократам устроили самую настоящую порку. В какой-то момент сформировалось восприятие: «бюрократия – зло». Примерно тогда же заговорили и о проблеме амакудари (буквально – «сошедшие с небес») – вторичного трудоустройства ведомственных чиновников в организации и предприятия, имеющие глубокие связи с этими министерствами и ведомствами.

«Политика в Японии по сути сводится к "политике бюрократии", когда чиновники за кулисами управляют политическими фигурами. Чтобы изменить сложившееся положение, нет иного выбора, кроме как сломать бюрократический аппарат». Критика такого рода в отношении высокопоставленных чиновников начала звучать в начале 2000-х годов. Тогда же произошёл исход молодёжи и чиновников среднего звена из министерств и ведомств столичного района Касумигасэки в частный сектор.

В те дни один из 30-летних бюрократов, который сам склонялся к продолжению карьеры чиновника, объяснил психологические мотивы покидающих министерство коллег следующим образом:

«С деньгами большая проблема. Со временем, если вырастешь до начальника департамента, будешь получать достойную зарплату, но в молодые годы заработок мизерный, а казённое жильё, хоть и дешёвое, но ужасно старое. Если раньше и просматривались преимущества для молодых, так это солидные представительские. А в секретариате пачками лежали фотографии кандидатур для выгодного брака – дочери важных фигур финансового мира и так далее. Даже не располагая собственными средствами, можно безбедно прожить и на маленькую зарплату, если жена из состоятельного семейства. Но дальнейшее сокращение зарплат и понижение статуса бюрократии в обществе обесценили статус госслужащего как выгодного жениха. Когда в таких обстоятельствах убирают ещё и "морковку" – перспективу стать амакудари – естественно, происходит утечка кадров. Когда сравниваешь свой годовой доход с бывшим коллегой, перешедшим на работу в иностранный банк, чувствуешь себя глупо. Разумеется, хочется поскорее сменить работу».

Ужесточение ограничений для «сходящих с небес» и «перелётных чиновников»

Обычной практикой в министерствах и ведомствах является приём на работу всего лишь порядка 20 карьерных чиновников в год, и в каждом ведомстве разворачивается ожесточённая борьба за повышения, конечная цель которой – пробиться на уровень первого заместителя руководителя. Уцелевшим в борьбе за выживание уготована лишь дальнейшая борьба в непрерывном карьерном состязании.

Настоящая награда ждала победителей карьерной гонки после отставки. К примеру, в Министерстве финансов самым лучшим считалось перейти на должность руководителя регионального банка, на пост в руководстве Банка Японии или Токийской фондовой биржи. Отставной чиновник, заполучивший два-три таких высших руководящих поста, мог обеспечить себе совокупный доход за трудовую карьеру на уровне нескольких сотен миллионов йен только за счёт выплат при выходе на пенсию.

Но такую практику амакудари, а также родственную ей практику ватари – неоднократного «перелёта» чиновничьей братии с одного высокого поста на другой – стали воспринимать как проблему, и в 2008 году в Закон о госслужащих внесли поправки. В новой редакции этого закона были введены различные ограничения, в частности, на прошения о вторичном найме и предоставление сведений о бывших работниках и работниках других ведомств, на деятельность чиновника по трудоустройству в предприятия, результаты работы которых зависят от работы чиновника на его нынешнем посту, на побуждающие действия соискателя вторичного найма (бывшего чиновника) в отношении прошлого места работы. До внесения поправок единственным ограничением была необходимость в течение двух лет после отставки (ухода с бюрократической должности) получать разрешение национального кадрового управления при поступлении на работу в предприятия, чья деятельность тесно связана с соответствующим министерством или ведомством.

Министерство образования как систематический нарушитель закона

В нынешнем случае схема вскрывшейся практики амакудари вокруг Министерства образования, культуры, спорта, науки и технологий просто вопиющим образом нарушает ограничения на вторичное трудоустройство, предусмотренные действующим Законом о госслужащих. Результат, которым стало принятие дисциплинарных мер в отношении 43 человек, включая отстранение от должности и отставку замминистра Маэкавы Кибэя, обусловлен тем, что расследование со всей очевидностью выявило организованный систематический характер посредничества при трудоустройстве. Согласно итоговому докладу, опубликованному Министерством образования 30 марта, число случаев нарушения закона составило 62. Из них 40 приходятся на эпизоды, связанные с деятельностью Симануки Кадзуо, ветерана отдела кадров, уволившегося в 2009 году. Сотрудники отдела кадров докладывали руководству, начиная с замминистра, о собранной информации по вакансиям в университетах, общественных организациях и на предприятиях. После этого через Симануки велась деятельность по трудоустройству того или иного чиновника. Иногда о вакансиях отдел кадров информировал сам Симануки. Помимо этого, содействие вторичному трудоустройству, в котором основную роль играл кадровый отдел министерства, оказывалось и без посредничества Симануки.

Один из чиновников, который работал в отделе кадров Министерства образования, рассказал: «Раньше, когда государственные университеты являлись частью организационной структуры в прежнем Министерстве образования, практика, когда прослуживший какое-то время в министерстве человек получал пост в одном из этих университетов, была обычным кадровым решением внутри министерства. Но и после того, как университеты были выделены в отдельные юридические лица, переток кадров и посредничество в целях вторичного трудоустройства между Министерством образования и госуниверситетами продолжались как обычная часть рутинной кадровой работы. Аналогично (в министерстве) относились и к частным университетам. Нельзя отрицать того, что это воспринимали не как практику амакудари, но просто как продолжение деятельности по перестановке кадров в составе министерства».

Отношение, с которым в Министерстве образования систематически и организованно продолжали совершать нарушения закона в то время, когда другие министерства и ведомства этот закон соблюдали, трудно счесть нормальным. Ужесточение регулирования вторичного трудоустройства с принятием поправок в Закон о госслужбе сильно затронуло не только министерства, ведущие фактическую работу на местах, такие как Министерство общенациональных земель, инфраструктуры, транспорта, связи и туризма (особенно на ту его часть, которая прежде подчинялась Министерству строительства) и Министерство сельского, лесного и рыбного хозяйства, но также и руководящее, а равно и среднее звено таких ведомств как Министерство экономики, торговли и промышленности, Министерство финансов и т. д.

В Министерстве финансов, Министерстве экономики, торговли и промышленности и других ведомствах многим бюрократам дают понять, что настала пора выходить в отставку, когда они находятся в должности начальника секции. Обычным делом была выдача «билета в один конец» – перевод на должность в автономные административные учреждения по линии соответствующего ведомства. Наличие такой возможности было большим плюсом, и я прекрасно помню бледность на лицах у тех, кому внезапно пришлось задуматься о завтрашнем дне после знакомства с поправками в Закон о госслужащих, в особенности на лицах так называемых «некарьерных» чиновников (так называют тех государственных служащих, кто не прошёл аттестационных экзаменов первой категории и не может рассчитывать на самые высокие должности).

По сути, само наличие многочисленных автономных юридических лиц при министерствах во многом было связано с необходимостью обеспечить место вторичного трудоустройства «некарьерных» госслужащих. Что же касается «карьерных» служащих, трудоустроиться им было не столь трудно, чего не скажешь о «некарьерных». Бытует мнение, что раз им продлили срок выхода на пенсию до 65 лет, они могут просто оставаться на работе в своём ведомстве, однако всё не столь просто. В одном из министерств мне рассказывали, что для некарьерных госслужащих возрастом старше 60 лет рабочие места приходится создавать специально.

Надежды привлечь на госслужбу молодёжь, не соблазняя льготами

Во время подготовки материалов, когда мне приходилось бывать в министерствах и ведомствах по вечерам в разгар зимы, там частенько бывало холодно или зябко. Со времени ядерной аварии после Великого восточно-японского землетрясения в 2011 году, после которой стали ещё энергичнее требовать экономить свет и тепло, в определённое время назначенные лица обходили помещения и выключали отопление. Кое-где отопление включали вновь, как только ответственный за экономию скрывался из вида. Некоторое время можно было наблюдать весьма необычное явление – свет в помещении выключен, и в потёмках раздаётся дружное щёлканье клавиатур чиновничьих компьютеров. Те молодые сотрудники, которым по необходимости приходилось оставаться на рабочем месте до следующего утра, работали, кутаясь в 2-3 одеяла, а то и держали под рабочим столом спальные мешки из тех, что используют альпинисты во время зимних восхождений.

С лишением особых прав и привилегий, вероятно, можно говорить о прекращении поступления самых лучших молодых кадров в государственные ведомства района Касумигасэки с их невысокими окладами. С другой стороны, в какой-то мере можно считать резонными утверждения о том, что теперь можно надеяться, что ряды бюрократии будет пополнять больше людей, которые искренне и от всей души готовы отдавать все силы на благо страны, поскольку они поступают на службу в министерства и ведомства, заведомо понимая – ничего того, что было раньше, у них не будет. Возможно, это выглядит как идеализм, однако не хотелось бы ставить под сомнение порядочность таких людей.

Ясно сформулировать ограничения и предоставить решать задачи трудоустройства предприятиям частного сектора

Я поинтересовалась мнением о вторичном трудоустройстве госслужащих у Эндо Хиромити, который уволился из Министерства образования в возрасте после тридцати. Он объяснил своё решение так: «Мне хотелось изменить нынешнюю ситуацию, когда политику целиком и полностью определяют в Касумигасэки». Для этого он вместе с товарищами учредил исследовательский институт, деятельностью которого занимался 8 лет, после чего в апреле нынешнего года в 42-летнем возрасте Эндо возглавил Комитет образования в городе Кумамото. «Мне хочется внести свой вклад в возрождение Кумамото после землетрясений, хочется работать с полной отдачей над укреплением системы административного руководства образованием в городе Кумамото, который только недавно получил статус крупного города», – с энтузиазмом рассказывает Эндо.

«Вторичное трудоустройство вышедшего в отставку государственного служащего с возможностью дать ему использовать накопленный опыт работы должно идти на пользу как самому бывшему госслужащему, так и обществу. Смену работы госслужащих можно поручить обычным агентствам и вебсайтам трудоустройства или государственной системе трудоустройства «Харо ваку». Дослужившийся до определённого уровня человек должен располагать достаточными средствами для того, чтобы воспользоваться услугами агента по трудоустройству, способного со всей внимательностью отнестись к поиску необходимого нового места работы. Если полностью поручить работу по поиску мест вторичного трудоустройства госслужащих частному сектору, вероятно, это приведет к появлению компаний, которые будут специализироваться и наиболее успешно справляться именно с этой задачей», ­– считает Эндо.

Вместе с тем он говорит и о необходимости пересмотреть действующие ограничения. К примеру, в части запрета вести поиск работы в зависящих предприятиях ограничение не является действенным, поскольку не вполне определена степень зависимости. В частности, запрет касается только нынешней должности и не распространяется на предыдущие посты.

По моему собственному мнению, необходимо пересмотреть ограничения в целом. Наряду с устранением двусмысленностей следует ясно сформулировать ограничения, в частности, о том, что, к примеру, лицензии или дотации не могут выдаваться в обмен на будущее трудоустройство. Быть может, нынешнее новое обострение проблемы амакудари послужит шансом вскрыть последний потенциальный коррупционный «нарыв» в столичном районе Касумигасэки?

Фотография к заголовку: Министр образования, культуры, спорта, науки и технологий Мацуно Хирокадзу приносит извинения на пресс-конференции после того, как расследование, проведённое Комитетом по наблюдению за вторичным трудоустройством Кабинета министров, выявило наличие проблемы незаконного посредничества в трудоустройстве амакудари (20 января 2017 г., фотография предоставлена Jiji Press).