От меркантилизма Дональда Трампа веет риском новой вспышки торговых трений

Выбор подхода к двусторонним отношениям

В интервью газете «Уолл-стрит джорнэл» Питер Наварро, руководитель Национального совета по торговле, учреждённого президентом Соединённых Штатов Америки Дональдом Трампом в качестве «диспетчерской» для руководства торговой политикой, неприкрыто продемонстрировал намерение оказывать давление на торговых партнёров, заявив: «Странам, в отношениях с которыми у Соединённых Штатов имеется большой внешнеторговый дефицит, следует взаимодействовать с США для того, чтобы в установленные сроки добиваться сокращения этого дефицита по каждому виду продукции и по каждой отрасли производства».

Роберт Лайтхайзер, назначенный следующим торговым представителем США – главой ведомства, на которое непосредственно возложена обязанность вести переговоры, в ходе сенатских слушаний по утверждению его кандидатуры заявил: «Япония является первоочередной целью для расширения экспорта сельскохозяйственной продукции Соединённых Штатов». Уилбур Росс, который возглавляет Министерство торговли и считается одним из сторонников сбалансированного подхода к Японии, вероятно, в силу своего нынешнего положения, то и дело делает жёсткие заявления в отношении Японии, Китая и других стран, имеющих профицит в торговых отношениях с США.

Со времени начала работы новой администрации совершенно ясно, что президент Дональд Трамп твёрдо придерживается своих убеждений. В вопросах торговли он доказал это выводом Соединённых Штатов из участия в соглашении о Транс-тихоокеанском партнёрстве, предложив взамен путь двусторонних переговоров.

В соответствии с этой линией Япония и США создали площадку для дискуссий под названием «Японско-американский экономический диалог», в котором японскую сторону представляет заместитель премьер-министра Асо Таро, а американскую – вице-президент Майк Пенс. Как сообщило Министерство иностранных дел, стороны будут вести диалог по трём направлениям: (1) экономическая политика, (2) сотрудничество в области инфраструктуры и энергетики, (3) правила внешней торговли и инвестиций. Но, судя по заявлениям Питера Наварро, неизбежны дискуссии и по отдельным секторам, таким как автомобилестроение и сельскохозяйственная продукция.

Проблема состоит в том, насколько верны убеждения и выбор действий Дональда Трампа. Вполне естественно, что они служат причиной беспокойства для стран, выбранных мишенями, но помимо этого представляется сомнительным, что затраченная на переговоры энергия принесёт соразмерные результаты и для самих Соединённых Штатов.

Бичевание Японии как политическая необходимость

С 1980-х и по первую половину 1990-х годов между Японией и Соединёнными Штатами вспыхивали разногласия, прозванные «торговыми трениями». Напряжённость возникла в многочисленных отраслях: предметом трений стали автомобили, полупроводники, строительство, говядина, апельсины, телекоммуникационные услуги и т. д. Со стороны США в некоторые годы на Японию приходилось почти две трети внешнеторгового дефицита, поэтому показательное бичевание Японии стало требованием американской политической повестки.

Недовольство Соединённых Штатов привело к принятию Всеобъемлющего акта о внешней торговле и конкурентоспособности 1988 года. Его содержание весьма многообразно, но особое внимание обратила на себя поправка к разделу 301 Закона о торговле (Супер 301) «об усилении мер противодействия в отношении стран, ведущих несправедливую торговлю». (См. примечание 1). В 1989 году, когда это положение закона было задействовано в отношении Японии, напряжённость в двусторонних отношениях усилилась настолько, что получила название «торговая война».

Однако уже в следующем 1989 году представитель США по торговле того времени Клара Хиллс добилась отмены действия этого раздела в отношении Японии, ссылаясь на уступки, на которые пошла эта страна. Когда об этом было официально заявлено в Сенате США, сенатор от штата Миссури Джон Данфорт, представитель правящей в то время Республиканской партии и сторонник жёсткого курса в отношении Японии, выступил с критикой Хиллс, заявив: «Положение Супер 301 – это раздел, принятый Конгрессом прежде всего для Японии. Игнорирование этого положения равнозначно неуважению к воле законодательной власти со стороны правительства». Этот эпизод свидетельствует о том, насколько важную роль отводили проблемам торговли между США и Японией американские политики того времени.

Почти 30 лет назад параллельно Уругвайскому раунду Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ), предшествовавшего появлению Всемирной торговой организации (ВТО), Япония и Соединённые Штаты уже вели двусторонние переговоры. И вот теперь, в 2017 году, отбросив соглашение Транс-тихоокеанского партнёрства, которое было призвано стать дополнением к переживающей застой ВТО, США вновь используют стратегию побуждения к двусторонним переговорам тех стран, у которых имеется профицит в торговле с Соединёнными Штатами.

Хронология экономических отношений Японии и США

«Справедливое негодование» по-американски и японские возражения

К каким результатам для обеих стран приводили переговоры о торговле между Японией и США в прошлом? Если взять, к примеру, переговоры SII («Инициативы об устранении структурных препятствий»), окончательный доклад о результатах которых был подготовлен в 1990 году, следует признать, что они, помимо прочего, принесли Японии и определённую пользу. Переговоры SII стали двусторонним диалогом между Японией и США, в ходе которого в фокусе внимания впервые находились не отдельные товары или отрасли, а структурные проблемы, такие как японская практика ведения торговли или её финансово-промышленные группировки.

Под воздействием SII Япония не только смягчила положения Закона о крупных предприятиях розничной торговли, но и приняла меры по усилению антимонопольного законодательства, а также полномочий Комиссии по справедливым сделкам. Конечно, негативные последствия были вполне реальны, но, вместе с тем, не следует ли признать, что, к примеру, с точки зрения японских потребителей можно было только приветствовать продвижение на местном рынке предприятий с американским капиталом, таких как крупная сеть торговли детскими игрушками Toys'R'Us?

На такого рода основаниях администрация США использует торговые переговоры как средство достижения «справедливости». Однако обращает на себя внимание то, что временами стремление добиться справедливости в отношениях становится лишь фасадом, в то время как истинной целью является получение выгоды для Соединённых Штатов. Пожалуй, можно даже утверждать, что в этом состоит особенность американского стиля ведения переговоров.

Ещё одна особенность этого стиля – сильная склонность рассматривать торговлю как процесс, в котором есть победители и проигравшие. Ведомство Торгового представителя США, которое выполняет функцию переговорщика, занимает скромное пятиэтажное здание через дорогу от западной стороны Белого дома. Но обильный штат юристов, которым располагает это ведомство, позволяет ему разворачивать настоящие юридические войны, и переговоры оно предпочитает вести с позиции силы.

В результате с японской стороны усиливается разочарованность. Справедливости ради следует отметить, что, по свидетельствам источников в японском правительстве, у тех, кто непосредственно занимается ведением переговоров, с американскими коллегами зачастую складываются дружеские отношения, которые сохраняются и после окончания диалога. Вероятно, это проявление той человечности и чувства единения, которое характерным образом возникает у участников напряжённого процесса общения. Тем не менее, среди далёких от фактического процесса этого диалога политиков и чиновников переговоры зачастую порождают неприязнь к Соединённым Штатам. Вероятно, склоняются к ней и простые японцы, узнающие о переговорах лишь из средств массовой информации. Во всяком случае, вне всякого сомнения, переговоры Японии с США, которые велись в 1980-е и в первой половине 1990-х годов, посеяли антиамериканские настроения в японском обществе и способствовали их закреплению.

Дисбаланс не исправить путём переговоров

Удалось ли в конечном счёте сторонам путём заключения соглашений об определённых компенсациях на торговых переговорах достичь окончательной цели – устранить дисбаланс в торговых отношениях Японии и США? Нет. Даже тогда, когда удавалось добиться результатов, результаты эти имели крайне ограниченный характер.

Прежде всего, поскольку возникновение дисбаланса по большей части обусловлено макроэкономическими факторами, проблема не решается коррекцией несправедливой торговой практики. К тому же, в рассмотрении торгового дисбаланса двумя странами не слишком много смысла. Безусловно, в 2016 году профицит внешней торговли Японии с США составил 10 трлн йен, но вместе с тем в отношениях со странами Ближнего востока, Китаем, странами АСЕАН, а в Европе – с Францией и Италией имел место внешнеторговый дефицит.

Судить о дисбалансе по отношениям в рамках всего лишь пары государств – чересчур близоруко. В прошлом Япония, с одной стороны, зарабатывая производством материальных предметов (имея профицит внешней торговли), являлась вместе с тем супер-импортёром в сфере услуг – транспорта, туризма, прав интеллектуальной собственности, связи и т. д. (имела дефицит в области услуг). В последнее время при сокращении дефицита в области услуг доходы от внешней торговли сменяют стабильные первичные доходы.

Динамика платёжного баланса Японии (в трлн йен)

Статистика Министерства финансов (по календарным годам, ▲ = дефицит)

Первичные доходы – это совокупные поступления предприятий от прибыли, полученной построенными за рубежом заводами, а также проценты и дивиденды, полученные предприятиями и частными лицами от инвестиционной деятельности за пределами страны. В 2016 году профицит первичных доходов Японии, составив 18 трлн 136 млрд йен, более чем втрое превысил профицит внешней торговли величиной 5 трлн 579,3 млрд йен. Отметим, что профицит во внешней торговле был зафиксирован впервые за 6 лет с 2010 года – года, предшествовавшего Великому восточно-японскому землетрясению.

С другой стороны, если рассмотреть международный баланс США в 2016 году, безусловно, по результатам внешней торговли имеется колоссальный дефицит в 750 млрд 100 млн долларов (чуть более 80 трлн йен). Однако, вместе с тем, по балансу услуг отмечен самый большой в мире профицит величиной 247 млрд 800 млн долларов (немногим более 27 трлн йен). По первичным доходам также имеется профицит, составляющий 180 млрд 600 млн долларов (чуть меньше 20 трлн йен).

Понятные и волнующие обывателя торговые отношения

Рассматривая ситуацию таким образом, можно понять, что подход, ориентированный на исправление дисбаланса в торговых отношениях с каждой отдельной страной, является слишком упрощённым. Согласно источникам, связанным с японским правительством, это понимают и многие в администрации США. А если так, следует предположить, что рациональный и последовательный диалог между Японией и США позволил бы избежать новой вспышки трений.

Однако текущая ситуация даёт не слишком много оснований для оптимизма. Тема торговых отношений проста и понятна обывателю, и её легко раздуть. «Япония, препятствуя импорту американских товаров, в то же время стимулирует экспорт в США. В результате американцы лишаются рабочих мест». Утверждения такого рода находят живой отклик у избирателей. Дональд Трамп является президентом, избранным именно благодаря поддержке так называемого «ржавого пояса» – в прошлом промышленного Среднего Запада США.

Следование курсу нападок на страны, имеющие торговый профицит, когда следовало бы понимать, что дисбаланс в торговле не исправить переговорами, может привести к крупной политической катастрофе. Повторится ли история? От неомеркантилизма администрации Трампа веет явной опасностью.

Примечание 1. Положение о проведении переговоров и введении санкций в отношении стран, ведущих несправедливую внешнюю торговлю, включённое во Всеобъемлющий акт о внешней торговле и конкурентоспособности 1988 года Если в обычном порядке Глава 301 приводится в действие по получению обращений со стороны предприятий, то положение Супер 301, имевшее ограниченный по времени срок действия, позволяло задействовать Главу 301 в отношении стран и видов продукции самостоятельным решением Торгового представителя США о «несправедливой» торговой практике. Включение Японии в 1989 году в список стран, ведущих «несправедливую торговлю», вынудило её вести переговоры по трём направлениям – суперкомпьютерам, искусственным спутникам и продукции лесного хозяйства.

Фотография к заголовку: Заместитель премьер-министра и министр финансов Японии Асо Таро (справа) и вице-президент США Майк Пенс на пресс-конференции по окончании первой встречи в рамках Японско-американского экономического диалога, 18 апреля 2017 г., Официальная резиденция премьер-министра Японии (фотография предоставлена Jiji Press)