Поддержание мира в Южно-Китайском море

Ответная реакция Америки в Южно-Китайском море

Через более чем полгода дебатов в администрации Барака Обамы, посвященных вопросу реагирования на создание Китаем искусственного острова, 27 октября 2015 г. Соединенные Штаты провели операцию по обеспечению свободы судоходства (freedom of navigation operations, FONOP) в радиусе 12 морских миль от оккупированного Китаем рифа Суби, трансформированного в результате дноуглубительных работ. Эта операция стала одним из этапов FONOP, проводимых Соединенными Штатами по всему миру уже несколько десятилетий. Фактически, это была уже седьмая американская FONOP в Южно-Китайском море с 2011 года. Если бы все прошло спокойно, без привлечения внимания прессы с помощью утечек информации, это была бы обычная рутинная операция.

И, хотя некоторые эксперты обвинили Соединенные Штаты в срыве операции из-за осуществленного «мирного прохода», который косвенно дал Китаю право считать своими территориальные воды в акватории рифа Суби, являющегося в своем естественном виде обсыхающим при отливе возвышением, этот случай представляет собой некорректную интерпретацию Конвенции ООН по морскому праву (UNCLOS). Поскольку риф Суби находится на расстоянии 12 морских миль от необитаемой скалы Санди Кэй, на которую Китай также предъявляет свои права, и которая, если исходить из статьи 13 UNCLOS, принадлежит территориальным водам, Суби можно использовать в качестве исходной линии при определении границ территориального моря Санди Кэй. В итоге специалисты по международному праву правительства США пришли к выводу, что в акватории рифа Суби правила свободы открытого моря не применимы, и порекомендовали ВМФ США осуществить «мирный проход», подразумевавший прямое прохождение через воды в пределах указанных выше 12 морских миль, без осуществления патрулирования или каких-либо иных военных действий.

Выбрав риф Суби для первой FONOP, проводимой в пределах 12-мильной акватории одного из искусственных китайских островов в архипелаге Спратли, США повели себя осторожно. Если бы был выбран риф Мисчиф, который не находится в пределах 12 морских миль от другого географического объекта, военному кораблю США пришлось бы совершить немирную операцию по обеспечению свободы судоходства, включающую военные действия, такие как развертывание вертолетных звеньев или сбор разведывательной информации посредством прохода с включенными РЛС управления огнем. Специалисты посчитали, что подобные действия будут нести в себе больший провокационный потенциал, и решили оставить их для будущих FONOP. После проведенной в акватории рифа Суби операции источник в ВМФ США намекнул, что следующая FONOP будет проведена у рифа Мисчиф.

В опасных водах

Правовой статус многих географических объектов в архипелаге Спратли сомнителен, или, как минимум, не определен. Возможно, Арбитражный трибунал UNCLOS внесет некоторую ясность в этот вопрос в следующем году (статья написана в 2015 г.; 29 июня 2016 г. Постоянная палата третейского суда в Гааге отклонила притязания Китая на 90% Южно-Китайского моря в качестве территориальных вод, и 12 июля вынесет решение о мерах по примирению относительно иска Филиппин – прим. перев.), когда планируется издать постановление по делу по иску Филиппин к Китаю. Тем временем FONOP США отстаивают право кораблей проходить в непосредственной близости от китайских искусственных островов.

Этими операциями США демонстрируют, что попытки Китая ограничить права и свободы судоходства в акватории спорных территорий являются незаконными, и что Америка будет продолжать защищать всеобщее право осуществлять навигацию, летать и работать везде, где это разрешено международными законами. И, хотя морские претензии Китая по-прежнему неубедительны, китайские военные потребовали, чтобы американский самолет покинул спорную территорию, под предлогом проникновения в «зону боевой готовности», хотя он летел на расстоянии, превышающем 12 морских миль до занятых Китаем островов. В международном законе не существует понятия «зоны боевой готовности».

Миноносец США USS Lassen, осуществивший операцию у рифа Суби, также прошел вблизи объектов в архипелаге Спратли, занятых Вьетнамом и Филиппинами, которые также претерпели модификации своей территории, хотя и в намного меньших масштабах. Это было сделано, чтобы показать, что FONOP не направлена против конкретно Китая.

Помимо демонстрации желания США противостоять попыткам Китая закрыть доступ или ограничить законную навигацию и полеты в Южно-Китайском море, решение администрации Обамы начать FONOP вблизи китайских искусственных островов является частью стратегии, направленной на изменение поведения Китая, и способом убедить соседние государства в том, что Америка продолжает быть ключевым фактором безопасности в Азиатско-Тихоокеанском регионе.

Принимая на себя больший риск, Вашингтон надеется успешно противостоять силовому давлению Китая и обеспечить стабильность и законность в регионе. До того, как появиться вблизи китайских островов в архипелаге Спратли, США избегали рискованных действий и настаивали на мерах по стабилизации положения, из-за чего создалось впечатление, будто Вашингтон боится эскалации конфликта и не желает открытого противостояния с Китаем. Однако американская сторона вполне может позволить себе рисковать в Южно-Китайском море, проводя там частые FONOP и осуществляя другие операции, одновременно предпринимая меры, направленные на укрепление доверия в отношениях с Китаем, с целью избежать происшествий и уменьшить непонимание намерений друг друга.

Требуется комплексная стратегия

Одними FONOP не добиться изменения поведения Китая в регионе. Предпринимаются и другие меры изменить китайскую повестку дня и подтолкнуть эту страну к использованию дипломатии, а не давления при решении территориальных споров с соседями.

США отправили два стратегических бомбардировщика B-52 в район построенных Китаем островов в середине ноября. Примерно в то же время ВМФ США и японские ВМС Сил самообороны провели первые в своей истории двусторонние учения в Южно-Китайском море.

Если Верховный суд Филиппин признает конституционность расширенного Соглашения о военном сотрудничестве, то военные США получат доступ более чем к восьми филиппинским военным базам для проведения ротационных перегруппировок войск. Две из этих баз находятся в непосредственной близости от спорных островов в архипелаге Спратли. Если бы доступа к филиппинским базам не было, то ближайшими к Южно-Китайскому морю военными частями США были бы базы на Окинаве.

Важнейшим элементом стратегии США остается также дипломатия. Президент Обама поднял вопрос о действиях Китая в Южно-Китайском море на Восточноазиатском саммите в Куала-Лумпуре, поддержав лидеров других стран, придерживающихся того же мнения. Перед прибытием в Малайзию Обама посетил Филиппины, где совершил экскурсию по флагману филиппинского ВМФ, BRP Gregorio del Pilar, который ранее был катером Береговой охраны США. Он описал корабль как символ военно-морского сотрудничества между Филиппинами и США, подчеркнув совместную приверженность союзников принципам «безопасности вод региона и свободы навигации».

Китай сдержанно отреагировал на американскую FONOP у побережья Суби. Китайские военные суда следили за USS Lassen, однако не вмешивались в операцию. Спикер Министерства иностранных дел Китая назвал операцию «угрозой суверенитету и безопасности Китая» и потребовал «предпринять все необходимые ответные меры». Однако Пекин предпочел избежать военной конфронтации с Соединенными Штатами, что говорит о том, что Китай, скорее всего, допустит проведение будущих FONOP США, и что они станут «новой нормой» в регионе Южно-Китайского моря на его пути в будущее. Согласно одному из докладов, Соединенные Штаты планируют проводить подобные операции примерно дважды в квартал

Ключ к решению задачи – совместный вклад в дело

Эффективность попыток США убедить Китай изменить свое поведение будет значительно выше, если другие страны также внесут свой вклад в укрепление политики сдерживания. Япония, Австралия и Индия могли бы проводить свои собственные операции по обеспечению свободы навигации в пределах 12-мильной акватории китайских искусственных островов.

Это продемонстрировало бы Пекину, что его политика беспокоит и другие страны, не имеющие территориальных претензий в регионе, а не только США. В то же время дипломатам из этих и прочих стран, заинтересованным в сохранении мира и стабильности, а также в свободе навигации в Южно-Китайском море, необходимо настаивать, чтобы Китай придерживался обещания своего президента Си Цзиньпина, данного во время его сентябрьского визита в США, что Китай не собирается превращать архипелаг Спратли в военную зону.

Стратегия, состоящая в том, чтобы убедить руководство Китая, что за его дестабилизирующее поведение приходится платить слишком большую цену, и что дипломатическое сотрудничество является более привлекательным в данном контексте, может принести свои плоды со временем, однако это будет не скоро. Необходимы терпение, настойчивость и прозрачность отношений. США вместе со своими союзниками и партнерами должны использовать весь доступный экономический, военный и дипломатический инструментарий, чтобы убедить Китай, что изменение его политики - в его интересах, и что результатом этого изменения будет налаживание добрососедских отношений и мирный прогресс в регионе.

Фотография к заголовку: Эскадренный миноносец USS Lassen, запечатленный во время учений в мае 2015 года, провел в октябре FONOP мимо оккупированного Китаем рифа Суби (Фото ВМС США)