Как избежать кризиса инфраструктуры?

Тоннель Сасаго: верхушка айсберга

Авария, которая произошла в декабре 2012 года в тоннеле Сасаго на платной скоростной автомагистрали Тюо(*1), вызвала всплеск внимания к проблеме ветшания инфраструктуры. Причиной этой аварии считают повреждения металлических деталей, удерживающих потолочные бетонные плиты на сводах конструкции тоннеля. Сейчас там ведётся тщательная проверка, и следует предположить: если за 35 лет существования тоннеля металлический крепёж не обслуживался должным образом, масштаб накопившихся проблем окажется соответствующим.

Дело не ограничивается тоннелями. После окончания Второй мировой войны Япония активно занималась обустройством инфраструктуры. Согласно материалам совета по вопросам обновления общественной инфраструктуры Министерства национальных земель, инфраструктуры, транспорта и туризма Японии, пиковый период создания инфраструктуры пришелся на 1960-е – 1980-е годы. Если говорить об отдельных категориях объектов, во второй половине 1960-х годов велось крупное дорожное строительство, в первой половине 70-х строили мосты, в первой половине 80-х – речные объекты (шлюзы, дамбы); портовое хозяйство обустраивали в первой половине 80-х, общественное жильё – в первой половине 70-х, общественные парки – во второй половине 70-х, школьные объекты – со второй половины 70-х по первую половину 80-х. С тех пор прошло 30-40 лет.

При недостаточном обслуживании и уходе за всеми этими инфраструктурными объектами рано или поздно они попросту рухнут. Тоннель Сасаго являет собой не более чем верхушку айсберга. В ходе проведённого в 2012 году обследования состояния столичной сети платных скоростных автомагистралей, первая очередь которой была введена в эксплуатацию в 1962 году, выявлены бесчисленные трещины и дефекты сооружений, в связи с чем было объявлено о необходимости срочного восстановительного ремонта одной четверти этой дорожной сети. Во время Великого восточно-японского землетрясения в японской столице в зоне, которая расположена на суше и не пострадала от цунами, тоже имел место целый ряд случаев обрушения потолков и других примеров, когда в непригодное состояние пришли объекты муниципальных администраций. В Японии, стране землетрясений, действуют самые строгие в мире стандарты сейсмоустойчивости, и обычно общественные здания не разрушаются из-за сейсмических толчков. Великое землетрясение – это всего лишь непосредственный повод, истинная причина состоит в износе пострадавших объектов.

Непосильные единовременные инвестиции в обновление

Наиболее эффективным средством против износа являются капиталовложения в обновление основных фондов. Осуществляя ежегодно общественные капиталовложения соответствующих масштабов, можно обновлять изношенные инфраструктурные объекты, достаточно лишь постоянно поддерживать объём капиталовложений на одном уровне. Причина, по которой прежде капиталовложения в обновление инфраструктуры нигде в мире не рассматривались в качестве серьёзной проблемы, состоит в том, что в большинстве стран обустройство инфраструктуры велось на протяжении длительного времени – многих десятилетий – и поэтому бюджетных средств хватало.

Но в случае Японии, как уже было отмечено выше, инвестиции осуществлялись сосредоточенно в определенный период времени, главным образом, в 1970-е, а после 2000 года произошло их быстрое сокращение. В связи с этим, с одной стороны, в ближайшее время резко возрастет потребность в капиталовложениях в обновление инфраструктуры; с другой стороны, крайне скудный размер бюджета на общественные капиталовложения, который служит источником финансирования работ, означает невозможность обеспечить финансовые источники для обновления основных фондов.

Насколько известно автору, единственный исторический прецедент такой ситуации имел место в США. В 1930-х годах в период «Нового курса» администрации президента Рузвельта по всей территории Соединенных Штатов строились мосты, плотины, дороги. В 80-е, когда все эти объекты состарились, в Нью-Йорке произошло обрушение моста. Правительство страны, ощутив угрозу, которую несёт износ инфраструктуры, увеличило ставку налога на бензин и приняло ряд других мер, учредив, в частности, систему инспекторов состояния мостов. И хотя всё это не свело обрушения мостов в США к нулю, последствия были бы куда как трагичнее, не будь этого разворота политики в 1980-е.

С точки зрения износа инфраструктуры нынешняя Япония имеет много общего с Соединенными Штатами 1980-х годов. Но в Японии, где закончился период высоких темпов экономического роста, население стареет и численность его начала сокращаться, проблема явно гораздо острее. В отсутствие роста налоговых поступлений страна сталкивается с проблемой всё более тяжкого бремени расходов на нужды социального обеспечения.

В Исследовательском центре PPP Университета Тоё мы разрабатываем программное обеспечение, которое позволяет с лёгкостью рассчитывать для каждого органа местного самоуправления требуемые в будущем суммы инвестиций в обновление инфраструктуры и объём инвестиций, которые позволяет обеспечивать бюджет. К настоящему моменту, когда подсчитана достаточность бюджетов общественных объектов примерно в тридцати органах местного самоуправления, полученные результаты говорят о том, что ни у одного органа местного самоуправления нет достаточных бюджетных средств для поддержания той инфраструктуры, которой они располагают. С одной стороны, мы сталкиваемся с особым износом инфраструктуры, когда наступает время колоссальных единовременных расходов на обновление, а с другой – с убылью бюджетных средств, которые возможно израсходовать на эти цели. Неудивительно, что средств не хватит.

Покрывать эту нехватку неизбежно придется за счёт выпуска займов. Но уже сейчас степень зависимости Японии такова, что сумма совокупного общественного долга составляет более 200% от номинального ВВП. Причина кроется в том, что после краха «экономики мыльного пузыря» в 1990-х в обстановке падения налоговых поступлений в дополнение к попыткам поддержать экономическую конъюнктуру за счет расширения масштабов общественных работ, после 2000 года пришлось увеличивать объёмы выпуска государственных займов для того, чтобы покрывать рост расходов системы социального обеспечения, вызванный старением населения. Уровень общественного долга уже вдвое превышает как средний показатель стран-членов ОЭСР, так и уровень Греции. Дальнейшее увеличение масштабов выпуска гособлигаций может повлечь ещё более серьёзную утрату доверия со стороны международного сообщества.

Три рецепта облегчения бремени общественного долга

Япония оказалась в крайне сложном положении. Тем не менее, есть и действенные методы решения проблем.

Во-первых, ограничить инвестиции в новые объекты, сделав приоритетом капиталовложения в поддержание состояния и обновление изношенной инфраструктуры. Девять десятых всех инфраструктурных объектов принадлежат не центральному правительству, а органам местного самоуправления. Если обусловить соответствующим образом получение государственных субсидий и бюджетных трансфертов, это должно существенно повысить эффективность работы.

До сих пор эффективным средством предвыборной борьбы кандидатов на посты выборных руководителей и депутатов всех уровней были обещания инвестиций в новые объекты. Но если большинство жителей страны узнают, что мы не в состоянии поддерживать даже уже существующую инфраструктуру, они, скорее всего, с пониманием отнесутся к тому, что сейчас не самое подходящее время, чтобы требовать строительства новых дорог или других общественных объектов. Автор этих строк занимался проведением анкетирования с целью выяснить отношение населения нескольких местных общин. В пяти административно-территориальных единицах, где к настоящему моменту такая работа уже выполнена, выяснилось, что более 80% жителей поддержат ограничение капиталовложений в новые объекты в случае тщательного разъяснения ситуации с износом инфраструктуры и стеснённостью бюджета.

Во-вторых, эффективной мерой станет переход к многофункциональности общественных объектов. В первую очередь, это относится к школам. До сих пор в каждом районе, помимо школ, в принципе было принято строить отдельно стоящими объектами детские ясли и сады, дома культуры, залы для проведения общественных мероприятий, районные библиотеки, заведения дневного пребывания по уходу за престарелыми и т. п. Это влекло за собой необходимость нести бремя расходов по содержанию сопутствующих объектов – парковок, коридоров, помещений для персонала, туалетов, лестниц, коридоров и т. п. Если при перестройке школ обеспечить размещение в новых зданиях не только школ, но и перечисленных заведений, это избавит от необходимости содержать множество объектов общего пользования. При этом очень важно избегать жёсткого предназначения каждого объекта, что позволит в будущем изменять его функции соответственно изменениям численности и состава населения района. Что касается архитектурных технологий, эффективным является уже утвердившийся каркасный подход.

В-третьих, в отношении дорог, мостов, тоннелей, водопроводов и канализации эффективной мерой является переход к планово-профилактическому менеджменту. Сейчас преобладающим подходом в отношении объектов инфраструктуры, принадлежащих органам местного самоуправления, служит восстановительное обслуживание, при котором меры принимаются при конкретных поломках и неполадках. Характерным примером является латание ям в дорожном покрытии. На смену этому подходу должен прийти профилактический подход, при котором обслуживание предотвращает возникновение ям. Планово-профилактический подход требует определённых затрат, но поскольку затраты на восстановительное обслуживание существенно сокращаются, с точки зрения совокупных издержек в течение всего жизненного цикла объекта данный подход должен быть более выгодным. Поскольку очень важно выполнять соответствующие работы постоянно, изо дня в день, надлежащим методом представляется аутсорсинг – передача обязанностей специализированным частным предприятиям. Кроме того, в целях получения максимального преимущества от укрупнения масштабов желателен переход к всеобъемлющему комплексному управлению объектами инфраструктуры в рамках районов и регионов в целом. В последнее время получила практическое применение технология, позволяющая с лёгкостью обследовать наличие подземных пустот, способных приводить к проседанию грунта.

Последовательная реализация изложенных мер позволит снизить финансовое бремя на 30-40% при сохранении качества общественных услуг. Нынешней Японии необходимо переосмыслить сложившееся за время высоких темпов экономического роста и экономики «мыльного пузыря» отношение в духе «пусть это и сопряжено с большими нагрузками на бюджет, обладание обширной инфраструктурой означает процветание». На смену ему должно прийти разумное понимание: «необходимо иметь "умную" инфраструктуру, обеспечивающую высокое качество даже при низких бюджетных издержках». Это созвучно идее о том, что умеренность – это добродетель, которой японцы придерживались на протяжении многих эпох вплоть до Второй мировой войны. Автор этих строк твёрдо уверен в том, что нам вполне по силам справиться с проблемой износа инфраструктуры.

Проблема износа инфраструктуры не является исключительно японской, будучи общей чертой развивающихся стран Азии и Африки. Особая ирония заключается в том, что чем выше темпы экономического развития, тем острее она проявляется. Правильный подход к решению этой проблемы в Японии послужит ответом и для всего мира, где эта общая проблема в будущем будет становиться всё более актуальной.