Отсутствие морской стратегии у Японии вызывает агрессивность Китая: незаконная добыча кораллов у островов Огасавара и другие проблемы

Какие соображения стоят за поведением Японии и Китая в ситуации с браконьерской добычей кораллов?

С сентября 2014 года в водах вокруг островов Огасавара стал происходить массовый наплыв китайских рыболовных судов для браконьерской добычи кораллов. Именно в это время шли скрытые от непосвящённых переговоры по вопросу проведения японско-китайской встречи на высшем уровне с целью восстановления двусторонних отношений. Удачную возможность для такой встречи предоставлял саммит форума Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества (АТЭС) в Пекине. Массовое появление в определённых зонах территориальных морских вод Японии китайских рыболовных судов в обстановке, когда на повестке дня стоят важные политические вопросы, вряд ли можно считать уникальным явлением, невиданным прежде. Скорее, следует полагать, что подобные ситуации вполне возможны и в будущем. Японии как суверенному государству следовало бы всесторонне подготовиться к подобным действиям со стороны Китая как к одному из образов действий этой страны — соседа, с которым Японии суждено вечно поддерживать отношения в силу непосредственного соприкосновения рубежей.

Хотя остаётся неясным, было ли такое развёртывание браконьерского промысла кораллов умышленной попыткой китайской стороны пронаблюдать за реакцией японских властей на развитие ситуации, трудно избежать впечатления, что ответные действия определялись тем, согласится ли другая сторона на проведение японско-китайского саммита, или откажется от него. Несмотря на то, что Япония могла навести порядок силовыми методами, создалось впечатление, что она сознательно не стала этого делать. Можно даже предположить, что Япония со своей стороны через содержание выпусков новостей давала китайской стороне понять, что не намерена дополнительно осложнять отношения с Китаем на данном этапе и встреча на высшем уровне с Японией не окажется во вред китайским интересам.

Вести борьбу с нарушителями необходимо, однако же...

Что касается правовых основ регулирования промысла рыболовецкими судами, то следует отметить, что сам по себе заход в исключительную экономическую зону (ИЭЗ) не влечёт за собой мер принуждения, будь то частное рыболовное судно или судно, принадлежащее государственным органам. Однако ведение рыболовным судном промысла в ИЭЗ без соответствующих разрешений должно пресекаться. Это определяется Законом о применении суверенного права в отношении рыболовного и других видов промысла в исключительной экономической зоне (Законом о рыболовстве в ИЭЗ). Без надлежащего разрешения государственных органов Японии ведение промысла в её исключительной экономической зоне, в частности, в морском районе островов Огасавара, не допускается. К нарушителям Япония может применять все необходимые меры вплоть до ареста судна.

Закон о рыболовстве в ИЭЗ был утверждён вместе со вступлением в силу в июле 1996 года Конвенции ООН по морскому праву (Япония ратифицировала эту конвенцию 20 июня 1996 года — прим. перев.). По этому закону исключительное суверенное право Японии распространяется на любое ведение рыбного промысла и добычу морских растений, а также ведение исследований в большей части 200-мильной зоны.

Если говорить только о проблеме добычи кораллов в морских районах вокруг островов Огасавара или островов Идзу, то имеются все возможности применять по всей строгости Закон о рыболовстве в ИЭЗ. Достаточно провести соответствующую подготовку с тем, чтобы держать ситуацию под максимально возможным контролем. Фактически, в феврале 2013 года за незаконный промысел кораллов в исключительной экономической зоне Японии в районе острова Мияко префектуры Окинава Управление береговой охраны уже производило арест китайского судна и его капитана (который, кстати, позднее был освобождён из-под ареста ввиду наличия гарантии в виде залога, что предусмотрено положениями Закона о рыболовстве в ИЭЗ).

Подобным образом японская сторона пресекала незаконный промысел в своей ИЭЗ. В нынешнем же случае, поскольку патрульные суда отрядили на охрану островов Сэнкаку, и число судов, которые было возможно бросить на борьбу с браконьерами, оказалось ограниченным, Управление береговой охраны прибегло к тактике выдворения судов, проникающих в территориальные воды, и принятия ряда мер, ограничивающихся действиями на море, для контроля ситуации в исключительной экономической зоне. Это обусловлено тем, что арест нарушителя в территориальных водах порождает необходимость на некоторое время покидать охраняемый морской район, чтобы препроводить задержанное рыболовное судно в порт, что значительно ослабляет оборонительный потенциал. Китайские рыболовные суда ловко использовали это обстоятельство к своей выгоде: они проникали в территориальные воды и вели там промысел в ночное время, когда это трудно обнаружить.

10 ноября, словно под влиянием состоявшегося в этот день японско-китайского саммита, японская сторона усилила режим контроля, решительно перейдя к задержанию нарушителей в своих территориальных водах; китайская сторона также сменила позицию и стала преследовать ведущие браконьерский промысел суда, уходившие от разоблачения путём сокрытия своего происхождения.

Тем не менее, массовое появление китайских рыболовецких судов не настолько простая проблема, чтобы совладать с ней одним лишь ужесточением японской стороной мер пресечения. Хотя усилия по пресечению наращиваются, возможности в этом направлении ограничены количеством патрульных судов, которые можно выделить для выполнения задачи.

Морские районы, статус которых определяется двусторонним соглашением о рыболовстве

Ключом к решению описанной проблемы является «верховенство закона», к которому премьер-министр Абэ Синдзо призвал на саммите форума АТЭС 12 ноября.

С Китаем (а равно и с Южной Кореей) ещё со времён, предшествовавших разработке Конвенции ООН по морскому праву, существовали отдельные двусторонние Соглашения о рыболовстве. В особенности это касается отношений с Китаем, поскольку даже после вступления в силу режима ИЭЗ с этой страной было пересмотрено и вновь заключено (подписано в 1997 году и вступило в силу в 2000 году) новое соглашение, которое определяет, главным образом, статус морских районов «наложения» друг на друга исключительных экономических зон двух стран — так называемые «морские зоны с временным статусом», которые, соответственно, на основе взаимного согласия исключены из сферы применения Законов об эксклюзивных экономических зонах. Несмотря на то, что официальной формулировкой в отношении этих морских участков служат слова «под совместным управлением ресурсами из уважения к издавна установившимся отношениям», на самом деле их существование можно назвать политикой паллиативных мер — фактически «откладыванием на полку» данной проблемы из стремления избежать трений.

Эти «морские зоны с временным статусом» расположены в Восточно-Китайском море к югу от 27-го градуса северной широты. В этих морских водах стороны соглашения не могут применять в отношении судов противоположной стороны свои законы, регулирующие рыболовство, а в случае, если судно совершает действия, нарушающие условия двустороннего соглашения, меры в отношении нарушителя принимает сторона, к которой принадлежит судно-нарушитель. Фактически, суда государственных ведомств Китая, курсируют как в исключительной экономической зоне, так и в территориальных водах Японии под предлогом поддержания порядка независимо от того, находятся в этих морских зонах китайские рыболовные суда или нет. В частности, «морская зона с временным статусом», окружающая территориальные воды островов Сэнкаку, стала местом сосредоточения активности судов государственных ведомств Китая, которые совершают оттуда вторжения в территориальные воды Японии непосредственно у этих островов.

Несмотря на эти обстоятельства, Управление рыбного хозяйства Японии, с одной стороны, отмечая в своём официальном документе под названием Обзор Японско-китайского соглашения о рыболовстве, что «в попадающих под действие Соглашения водах Восточного моря к югу от 27 градуса северной широты, а также в попадающих под действие Соглашения водах южнее Восточного моря к западу от 125 градусов 30 минут восточной долготы (Южного моря), за исключением морских участков, являющихся исключительной экономической зоной Китая, поддерживается сложившийся порядок рыболовства», с другой стороны, воздерживается от упоминания того факта, что «сложившийся порядок рыболовства» означает, что контролирует суда та страна, под чьим флагом они ходят (страна их национальной принадлежности), точно так же, как это было во времена, когда существовали только двусторонние японско-китайские соглашения о рыболовстве. Используя это обстоятельство в свою пользу, китайская сторона практически не осуществляет никакого контроля над рыболовными судами своей страны, и, пользуясь расширенным толкованием «серой зоны», именуемой «морские зоны с временным статусом», превращает эти воды в место сосредоточения активности судов государственных ведомств Китая.

Моря и океаны — объект ключевых интересов Японии

Подобная фактическая передача переговоров по решению вопросов, «отложенных на полку» двусторонним соглашением о рыболовстве, в ведение Управления рыбного хозяйства не приблизит нас к решению проблемы. О слабости позиций Управления рыбного хозяйства явно свидетельствует уже то, что в своих официальных документах оно допускает использование китайских названий «Восточное море» и «Южное море».

Япония не должна этим ограничиваться, ей следует работать над исправлением упущений законодательной базы, не ограничиваясь вышеописанной проблемой.

Соответствующие морские районы являются для Японии по меньшей мере «жизненно важными» морскими водами, а если использовать формулировки китайской стороны, соответствуют категории зон «ключевых интересов». Аналогично тому, как Китай принимает меры, направленные на защиту своих ключевых интересов, необходимо принять «закон о защите территорий», а также «закон о границе», способный выполнять вспомогательные функции, чтобы иметь возможность поставить в определенные сдерживающие рамки действия китайской стороны. Что же касается двустороннего соглашения о рыболовстве, необходимо также решить все «отложенные в долгий ящик» вопросы, тем самым уменьшив пространство, допускающее слишком широкое толкование их китайской стороной.

Японцам необходимо разобраться с заблуждениями, которые связаны с «Законом о навигации иностранных судов в территориальных водах». Несмотря на то, что нынешнее законодательство, опираясь на 25-ю статью Конвенции ООН по морскому праву, гласит, что от ведомственных либо военных кораблей и судов иностранного государства, вторгшихся в территориальные воды, Япония может «требовать их покинуть», причем «может принимать необходимые для этого меры», страна не располагает соответствующей силой для принуждения тех, кто игнорирует эти требования.

Иначе говоря, следует осознать, что у действующего японского законодательства имеется формальная сторона, и они действуют лишь в тех водах, в отношении которых отсутствуют разногласия с другими странами.

Задача Японии — учиться смелости у Вьетнама

Хороший пример в деле защиты собственных интересов в отношении спорных акваторий демонстрирует Вьетнам, который находится в напряжённых отношениях с Китаем в Южно-Китайском море.

В июне 2012 года парламент Вьетнама принял Морской закон, который, однозначно демонстрируя уважение к принципу строгого следования Конвенции ООН по морскому праву, вместе с тем обязывает все суда зарубежных государственных ведомств и т. д. получать разрешение правительства Вьетнама для захода в территориальные воды этой страны. И хотя Китай выступал с критикой этого закона, за исключением части спорных морских районов заходы судов в территориальные воды Вьетнама были ограничены.

В мае 2014 года, после многократных преднамеренных столкновений китайских и вьетнамских судов в водах Южно-Китайского моря, Вьетнам продемонстрировал несгибаемую решимость сопротивляться до последнего, в связи с чем высший представитель китайской дипломатии член Госсовета КНР Ян Цзечи в июне и октябре побывал в Ханое. Более того, в октябре премьер-министр Вьетнама Нгуен Тан Зунг и премьер Госсовета КНР Ли Кэцян провели переговоры в Милане, а министр обороны Вьетнама Фунг Куанг Тхань и министр обороны Китая Чан Ваньцюань — в Пекине. Позиция Японии, внимательно отслеживающей малейшие перемены настроения Китая и стремящейся его не раздражать, со всей очевидностью отличается от вьетнамской дипломатии на китайском направлении.

Между тем, именно такая позиция — принципиальная основа выстраивания механизма защиты своих морских интересов на должном уровне, разделяемая международным сообществом. Япония не должна испытывать колебаний, демонстрируя твёрдую и сильную позицию, даже если это ведёт к возникновению трений в японско-китайских отношениях. Манера поведения Китая предусматривает проявление гибкости по отношению к несговорчивому оппоненту одновременно со стремлением добиться своих конечных целей. Это проявляется и в позиции по отношению к Вьетнаму, которая даёт основания рассуждать, не пошёл ли Китай на уступки. Только проведя соответствующую подготовку, и прежде, всего приняв закон об охране территорий и закон о границе, Япония подготовит необходимые условия для того, чтобы вести диалог с Китаем на паритетных позициях.

Шестая по величине морская держава мира должна наращивать потенциал защиты собственных интересов

По совокупной площади территориальных вод и исключительной экономической зоны, которыми располагает Япония, она является шестым морским государством мира. Иными словами, это сулит ей безграничные перспективы в будущем как мировой державе-обладательнице морских ресурсов. В сравнении с Китаем, который занимает по этому показателю 15-ю позицию, Япония существует именно как морское государство, поэтому вряд ли стоит говорить о том, что наличие стратегии движения к процветанию в этом качестве является совершенно обязательным.

При этом, помимо законодательной базы на уровне лучших мировых стандартов, необходим потенциал для защиты собственных интересов на море, соответствующий мировой морской державе. Говоря конкретнее, наряду с военно-оборонительным потенциалом, который являют собой Морские силы самообороны, требуется расширить и усилить Управление береговой охраны в качестве государственного органа правопорядка на море. Необходимо осознать, что бюджет Управления береговой охраны должен быть увеличен с нынешнего уровня приблизительно втрое до примерно 500 млрд йен, а численность персонала, количество кораблей и судов, а также авиации необходимо примерно удвоить для того, чтобы довести до подобающих масштабов.

Только после наращивания потенциала для защиты своих морских интересов до этого необходимого уровня можно будет всерьёз заниматься решением проблем окружающих морских районов, а равно и обеспечить исчезновение браконьерского промысла кораллов и прочих явлений такого рода.

Чтобы преодолеть иерархические барьеры между министерствами и ведомствами Япония как государство должна использовать удобную возможность, которую предоставляет формирование структуры Совета национальной безопасности в качестве главного руководящего государственного органа, чтобы сделать его функциональным, обеспечить политическое руководство бюрократией и реализовать стратегический подход к решению стоящих перед страной задач.

Фото к заголовку: заполонившие воды близ острова Торисима (один из островов архипелага Огасавара) китайские суда, прибывшие для браконьерской добычи кораллов (конец октября 2014 г. Предоставлено «Майнити симбун» / Aflo)

(Оригинал статьи на японском языке опубликован 28 ноября 2014 г.)