部隊派遣なき時代の国際平和協力

防衛大綱が5年ぶりに見直される。「サイバー空間や宇宙空間など新領域で優位性を保つこと」が重要なテーマになっているという。筆者にはその具体的な内容を予測できないが、専門である「国際平和協力」の観点から、この機会に検討すべき課題を考えてみる。

閉塞感漂う自衛隊の国連PKO

1992年にPKO法が成立してから、国際平和協力活動は地味ながらも自衛隊活動の目玉の一つであった。陸上自衛隊は、カンボジア、東ティモール、ハイチ、南スーダンに施設部隊を派遣。PKO法以外では、自衛隊は「イラク特措法」にもとづいて、2003年イラクに部隊派遣を行った。07年には自衛隊法において国際平和協力活動が本来任務になった。

しかし現在の状態には、閉塞（へいそく）感が漂う。17年の南スーダンからの陸上自衛隊の撤収は、派遣先の国連PKOミッションが困難な活動を実施している最中だったので、国際社会に極めて奇異な印象を与えた。

現在は国連PKO全体の予算が縮小し、人員も削減されている。経験豊富な兵力を提供できる能力と意思を持つ国が、穏便な削減の対象になっている。「それは嫌だ、あれはやらない、これだけやる」と言い続けながら新規参入するのは、非常に難しくなっている。

日本側の事情も深刻だ。15年の平和安全法制で法整備を行ったが、かえって自衛隊の海外派遣に反対する動きを勢いづかせてしまった感がある。特に稲田朋美防衛大臣の時代（17年）の「日報」紛失問題は、強い閉塞感を生み出した。「戦闘」という語句が日報にあるかないかといった言葉狩りによる国会の空転は、非常にむなしいものであった。

かつての日本であれば、国連予算の2割を負担する第2位の財政貢献国であることを誇り、部隊派遣交渉も行えただろう。しかし今や日本の分担金比率は全体の1割以下であり、中国の後塵（こうじん）を拝して拠出金額は第3位である。北東アジアの超大国である中国は、常任理事国でありながら国連加盟国中で第11位の2500名もの要員を提供しており、マリにおけるPKOのような最も困難なミッションで、殉職者を出しながらも重要な役割を担い続けている。

その中国の資金提供で組織された委員会が、17年末に国連PKO要員の安全確保に関する報告書『クルーズ・リポート』を公刊し、大きな話題となった。同書には「必要な場合に武器使用をためらってはいけない」といった洞察がちりばめられており、国連事務総長も頻繁に引用している。

そこには、「部隊派遣国の本国からの特例要請を認めてはならない」とも書かれている。自衛隊には決定的に不利だ。自衛隊の国連PKOへの部隊派遣には、相当な暗雲が立ち込めているのである。

今後の部隊派遣は困難か

こうした情勢の中で、想定できる方向性は二つだけだ。一つは他国と同じような条件で、国連PKOに参加できるような基盤を整えて部隊派遣をする方向性である。ただし、それにはPKO法の改正はもちろん、憲法改正までもが前提になるかもしれない。

もう一つは、部隊派遣を伴わない国際平和協力活動の充実へと舵（かじ）を切る方向性だ。残念ではある。国連PKOへの部隊派遣は組織的に国際平和協力の現場経験を積むことができ、各国要員との交流も進むため、付加価値が高い。活動現場をあまり持たない日本の自衛隊には、貴重な国際活動の経験の場だ。その部隊派遣の可能性が乏しいと断ずるのは、筆者個人の思いとしては非常に悔しい。だが、現実を冷静に見つめれば、そうした判断も避けられないだろう。

それでは、部隊派遣をしないで国際平和協力活動に関与し続けるには、どうすればいいのか。そこにどんな意義があるのか。

各国政府が求める国益の観点からすれば、国際平和協力活動には以下のような意義がある。

• 国際公益に貢献して国家の威信を高める
• 他国と共通の目標を持って従事する国際活動を通じて経験豊富な人材を維持し続ける
• 支援対象国に対する影響力を確保する

部隊派遣を通じてこれらの目的を達成するのは一つの王道だが、それができないのであれば、他のチャンネルを使って達成していくしかない。

そのために、ここでは三つのことを述べておきたい。「技術」「能力構築（キャパシティービルディング）」、そして「パートナーシップ」である。防衛大綱にも、この三つを通じた国際平和活動への関与を、重要なものとして明確に位置付けてもらいたい。

技術力を呼び水にして中枢部に要員派遣を

日本の経済力や技術力には、一時と比べれば陰りが見える。だが端的に言って、国際平和協力活動は、最も豊富な技術投資をしている国が、最高機密技術を駆使して活動を展開していく場ではない。また、超大国が世界最先端の軍事技術を投入して国際平和協力活動を主導するはずもない。とすれば、日本の技術力の比較優位性をまだ十分に保てる分野であるはずだ。

日本は現在、ロジスティクスを鍵概念にして、施設部隊派遣で培った経験をもとに国連PKOに関与しようとしている。それもいいだろう。だがもう少し拡張できないか。例えば、UAV（Unmanned Aerial Vehicle）である。ちなみに過去の話だが、自衛隊はイラクでUAV＝ドローンを使っていた。今後も発展的な運用を目指して維持・開発すべきだろう。衛星回線を駆使した情報収集に用いる高性能UAVの提供には、それを高度な解析能力で分析する要員の派遣とも連動してくる。つまり、JMAC（Joint Mission Analysis Centre）などの情報収集解析を扱う枢要な部門に人員提供する間口を確保できる。

また、外部勢力からの攻撃が増えつつある状況を踏まえて、緊急医療チームと合わせてUAVを含めて諜報（ちょうほう）・輸送・通信手段などを提供することも、極めて価値のある政策になってくるはずだ。いずれにせよ、機密情報に関わる部門に質の高い要員を送ることは、部隊派遣なき国際平和協力の時代には、存在感を示す上でも重要な意味を持つ。技術力を呼び水にして、中枢に人を送り込みたい。

PKO訓練センターを通じて能力構築を支援

能力構築支援は、現代の国際平和協力においては、必須の戦略概念である。オーナーシップを重視した能力構築活動を適切に位置づけることなくして、いかなる国際平和活動においてもその見通しを立てることはできない。幸運なことに、日本は過去10年ほどの間、継続してアフリカ諸国のPKO訓練センターの支援をしてきている。現在の日本にとって、これに勝る資産はない。

エジプトのアフリカ紛争解決平和維持訓練カイロ地域センター（CCCPA）、ケニアの国際平和支援訓練センター（IPSTC）、ガーナのコフィ・アナン国際平和維持訓練センター（KAIPTC）、ナイジェリアの国防大学戦略研究センター（CSRS）などとのつながりは、アフリカ諸国の能力構築で貢献を果たしていくために、不可欠な窓口だ。人材交流、情報交換、機材提供、政策討議などをこれらの訓練センターを通じて積極的に進めていくべきだ。

アフリカの地域機構との連携強化が重要

パートナーシップは、現代の国際平和協力活動を特徴づけるキーワードの一つである。現在アフリカで展開している国連PKOの全てが、つまり21世紀になってから設立された国連PKOの全てが、そして国連レバノン暫定駐留軍を唯一の例外とする大規模国連PKOの全てが、アフリカの地域機構（アフリカ連合：AU）または準地域機構（西アフリカ諸国経済共同体：ECOWAS、南部アフリカ開発共同体：SADC、政府間開発機構：IGADなど）と連携して行われている。

2015年の国連事務総長報告書でも明らかなように、こうしたパートナーシップ型のPKOは、もはや例外ではなく常態的な規範なのである(※1)。あえて国連本体に部隊派遣しないのであれば、国連とパートナーシップを組むアフリカの地域機構と連携し、それらの組織を側面支援することで、自らの存在感を示すしかない。

北東アジアに位置する日本は、実質活動をする地域機構に属さない、現代世界ではまれな環境に置かれている国である。このことは、日本の国際平和活動のすそ野を広げるにあたって、大きな足かせになっている。克服するためには、日本が関心を持つ国際平和協力活動に活発に従事しているアフリカの地域機構との連携を強化するしかない。

具体的に言えば、準地域機構が行う活動を積極的に支援することを足掛かりにして、日本の人材が国際平和協力活動の現場を経験する間口を確保していきたい。アフリカの準地域機構が行っている外交努力を積極的・多角的に支援することを通じて、政府間協力の基盤も強化したい。自衛隊はジブチに基地を持っている。ソマリアにおけるAUの活動も支援できないか。

その延長線上には、地域横断的なパートナーシップの構築を「インド太平洋戦略」の一環として体系的に位置付ける作業がある。アフリカとの関係構築を「インド太平洋戦略」の中で位置づけ、国際平和協力活動を通じた関係強化によって、「インド太平洋戦略」それ自体の強化も図りたい。そのためには、アフリカでは極めて存在感の大きい地域機構・準地域機構との連携が決定的に重要になる。

新しい国際平和協力の在り方を防衛大綱に

本稿では、部隊派遣なき国際平和協力の時代をにらんで、「技術」「能力構築」「パートナーシップ」を鍵とした新しい国際平和協力の在り方を、防衛大綱でも打ち出していくべきであることを論じた。

いずれにせよ、発想の転換が必要である。新しい防衛大綱では、現状の閉塞感をごまかしたりすることなく、地に足の着いた現実的な国際平和協力活動を発展させるための政策的視座を、ぜひとも積極的に打ち出してもらいたい。