変革期を迎えた日本の外国人労働者政策：“非高度”人材も受け入れへ

30年間堅持した外国人労働者政策の基本スタンスを転換

日本の外国人労働者政策が、変革期を迎えている。2018年6月に政府が公表した「経済財政運営と改革の基本方針2018（骨太の方針）」では、真に必要な分野において、高度外国人材ではない非高度外国人材に対して、就労を目的とした新たな在留資格の創設が明記された。

そもそも、日本政府の外国人労働者政策の基本スタンスは、1988年「第6次雇用対策基本計画」以降、専門的・技術的な知識やスキルを有する高度外国人材は積極的に受け入れる一方、それ以外の非熟練分野などの外国人（非高度外国人材）は、労働力不足への対応や就労目的では原則受け入れないというものであった。

この30年間、日本社会では人口減少や労働力不足への対策として外国人の受入れが俎上に載せられたこともあったが、政府は国民的コンセンサスを踏まえる必要性などを理由に、基本スタンスを堅持し、具体的な議論には発展しなかった。

今般の「骨太の方針」により、政府はこのスタンスを転換したことになる。主な転換点は、1）「非」高度外国人材に対して、2）労働力不足を補うことを企図した就労目的の在留資格を創設する、という2点に集約できる（図表1赤枠部分）。

これまでの政策・実態はどうだったのか

足下の実態をみれば、日本国内で雇用されて働く外国人労働者は、2017年10月末時点で127.8万人と過去最高を記録している（厚生労働省「『外国人雇用状況』の届出状況」）。在留資格別の割合をみると（図表2）、就労を目的とした在留資格者は全体の2割以下にとどまっており、大部分は、就労以外を目的とした在留資格で入国・滞在を認められた外国人で占められている点が特徴的である。

このように、外国人労働者はいくつかの在留資格に分類でき、その分類ごとに政策が実施されてきた。以下では、図表2の（1）から（5）の在留資格ごとに、過去30年間の外国人労働者に関わる政策や実態を振り返る。

専門的・技術的分野の在留資格者（いわゆる高度外国人材：15種類の在留資格者）

上述したように、政府はいわゆる高度外国人材の積極的な受入れ方針に沿い、様々な取組みを行ってきた。一例を挙げれば、2000年のIT基本戦略にて05年までに3万人の技術者を受け入れるという目標を掲げ、12年には、学歴／年齢／年収などをポイント化して一定の基準に達した外国人を高度外国人材と認定する「高度人材ポイント制」の運用を開始し、15年には「高度専門職」という新たな在留資格創設に至っている。

その後、17年には「日本版高度外国人材グリーンカード」を創設し、高度人材ポイント制下で一定の得点を取得した外国人に対して、原則連続して10年以上の滞在が必要な永住許可申請を最短1年に短縮させる制度を運用し始めた。

政府は、成長戦略で高度人材ポイント制の認定件数に対して成果目標を設定しており、現状では、先行して目標を達成中である（図表3上）。ただし、出国・入国の動きをみると、ここ数年、在留資格「高度専門職」を有する外国人の出国超過が続いており、国内残留率が低い実態がうかがわれる（図表3下）。

身分又は地位に基づく在留資格者（永住者など4種類の在留資格）

1990年の改正出入国管理及び難民認定法施行により、在留資格「定住者」が創設され、「血のつながり」を根拠に、日系ブラジル人などに対する在留許可が発行された。その結果、90年以降、主に東海地方や北関東地方など、製造業の集積地域に「定住者」資格を有する外国人が流入・集住し始めた。当初は「デカセギ」目的で入国したものの、滞在が長期化した結果、永住権を取得し、在留資格「永住者」で在留する者もいる。

従来、この在留資格で働く大きな国籍集団はブラジル出身者であった。2007年末には31万6967人と過去最高を記録したものの、派遣や請負など不安定な就労形態で働く者が多く、08年のリーマンショックをきっかけに、その後5年間で10万人以上が帰国した。このうち約2万人は、政府が実施した帰国支援事業による帰国支援金（本人1人あたり30万円、扶養家族1人あたり20万円、条件として3年間を目途に同様の在留資格での再入国を認めない）で帰国している。ブラジル人の減少は2015年末まで継続したが、2016年以降は再び増加傾向に転じており、2017年末時点で19万1362人となっている。

これまで、この在留資格で入国した外国人の子どもの教育面（不就学や低い進学率）が課題としてしばしば挙げられてきたが、約30年が経過し、特に近年は高齢化に伴う介護面の対応に直面し始めている地域も出ている。

技能実習生

技能実習制度は、途上国への技能移転による国際貢献を目的として1993年に始まり、現在では国内の外国人労働者のうち20％を占めるに至っている。制度開始当初は、在留期間は2年間（研修1年＋技能実習1年）、対象職種17職種（製造業職種が中心）だったが、その後、期間の延長、職種の拡大が続き、現在は最長5年間、77職種139作業（2000年以降農業職種が追加、17年に初の対人サービス職種として「介護」が追加）となっている。

本制度については、新聞報道やドキュメンタリー番組等でも度々取り上げられているように、受入れ企業による人権侵害や労働関連法違反などが後を断たず、米国の人身取引報告書など国外からも問題点が繰り返し指摘されてきた。

こうした問題へ対応すべく、17年に「技能実習法」が施行された。問題のある仲介機関（監理団体）、受入れ企業（実習実施者）には禁止事項・罰則が科される。一方で、「優良な機関」と認定を受けた仲介機関・企業は、最長5年間の受入れや、受入れ人数枠の拡大が可能となった。

技能実習生の送り出し国は、従来、中国が最大であったが、経済成長や少子高齢化等が影響し、ここ数年減少傾向が続いている（図表4）。代わって2016年以降、最大の供給源はベトナムとなっており、近年の増加は顕著である。

他方、過去数年間の増減率でみると、カンボジアとミャンマーが突出している。ベトナムでも経済成長や急速な少子高齢化の進行が見込まれており、中国、ベトナムに続く「未開の地」として、今後はカンボジアやミャンマーへ供給源の対象が移っていく可能性もある。ただし、それ以前に、今後も日本が選ばれる国であり続けるために環境を整備し、安価な労働力の供給に頼り続ける産業構造自体を見直すことが求められる。

留学生

国内で働く外国人労働者のうち、留学生が20％以上を占めていることは日本の大きな特徴である（例えば、隣国の韓国は2017年で1.5％）。日本の労働市場において、本来学ぶことを目的に入国が認められる留学生の存在感が年々増している。

留学生政策の変遷を振り返ると、1983年、国際交流を主な目的として「留学生10万人計画」が掲げられ、目標より3年遅れの2003年に達成された。その後08年、高度外国人材の受入れとも連携し、優秀な留学生を戦略的に獲得することを目的として「留学生30万人計画」が打ち出され、20年までの目標達成に向け、現在も取組みが進められている。

ここで同じ「留学生」といっても、大学院生から日本語学校の学生まで、多岐にわたることに注意が必要である。法務省は、2010年から日本語学校に通う外国人学生にも「留学」の在留資格を与えており、「留学生30万人計画」策定後に「留学生」の範囲が拡大した。在籍機関別の留学生割合は、近年大学・大学院在籍の留学生割合が減少し、反対に専門学校・日本語学校在籍の留学生割合が増加傾向にある（図表5）。

外国人留学生のアルバイト従事の実態をみると、大学・大学院生のアルバイト従事率が減少傾向にある一方で、専門学校・日本語学校所属の留学生アルバイト従事率は増加傾向にある。従事する仕事は、飲食業や販売業（コンビニなど）が高い割合である（日本学生支援機構「私費外国人留学生生活実態調査」）。

特に日本語学校において、アルバイトに明け暮れて学業がおろそかになっている留学生が一定数いることへの対応として、法務省は18年10月から、日本語学校の設置に関わり授業期間や管理体制について基準を厳格化することになった。

在留資格「特定活動」の外国人労働者

「特定活動」は聞きなじみがないかもしれないが、特に第二次安倍政権以降の外国人労働者政策の変遷を整理する上では、無視できない在留資格である。

図表6では、在留資格「特定活動」で就労する外国人労働者について近年整備された制度をまとめている。経済連携協定に基づく介護人材、建設・造船分野の受入れ措置、国家戦略特区、日系四世など、さまざまなルート・業種で、門戸を広げていることがわかる。

図表6　近年、在留資格「特定活動」により受け入れ始めた外国人

（資料）厚生労働省「経済連携協定に基づく外国人看護師・介護福祉士候補者の受入れ概要」、 国土交通省「外国人建設就労者受入事業に関するガイドライン」、国土交通省「外国人建設就労者受入事業に関するガイドライン」、 経済産業省「製造業外国従業員受入事業の概要」、内閣府「国家戦略特区HP」、法務省「日系四世の更なる受入れ制度」をもとに筆者作成

労働者としてだけではない、生活者としての政策も必要

上記では外国人「労働者」政策について概観したが、日本で暮らす生活者としての視点に立った政策（社会統合政策）は、従来、外国人が集住する地域がリードする形で行われ、政府の対応は十分に取られてこなかったきらいがある。

今般の新たな在留資格創設に伴い、対象となる業種、受入れ期間、求める能力などの入国要件に注目が集まりがちだが、入国後、企業や地域社会がいかに彼／彼女らを受け入れていくかについても、議論を深める必要がある。

バナー写真：出入国審査の「自動化ゲート」で、顔とパスポート写真を照合し本人確認を行う実験用機器＝2012年8月、成田空港（時事）