日本型福祉国家の未来は？

東アジアでは突出した福祉国家の日本

日本は、少なくとも社会保障支出の規模から言えば、非西欧世界における初めての本格的な福祉国家となりつつある。経済協力開発機構（OECD）の統計では、2011年にGDP比で見た社会保障支出は23.1％に達し、イギリスの22.7％をも超えた。「ゆりかごから墓場まで」面倒をみる福祉国家のモデルとしてイギリスを仰ぎ見てきた世代からすると、隔世の感があろう。日本の支出水準は、オランダの23.5％とほぼ同じである。同じ東アジアで日本の次に社会保障支出の規模が大きい韓国が10％に留まっていることを考えると、日本は東アジアでは突出した福祉国家となっていることが分かる。

だが、社会保障支出の規模が大きいということは、必ずしも福祉国家として貧困問題や人口減少への対応に成功していることを意味しない。日本では近年、現役世代の女性の貧困率が上昇し、12.6％に達している。オランダでは、女性の貧困率は4.6％である。母子世帯において貧困が拡がったために、子どもの貧困率も上昇し、ユニセフの統計では14.9％となっている。オランダの子どもの貧困率は5.9％である。

さらに、今日の福祉国家の重要な課題である人口問題への対応においても、人口の減少を食い止めることができずにいる。2014年春には民間の政策提言機関が、2040年までに半数の自治体が人口減で持続困難になる可能性があるというレポートを発表して衝撃を呼んだ。社会保障支出が拡大するなかで、現役世代に貧困や格差が拡がっているのである。これはなぜなのであろうか。

「退職後の高齢者」へ偏る支出構造

その理由は、日本の社会保障支出が年金や高齢者医療など高齢者向けの支出に偏ってきたこと、そして急速に進む高齢化が、こうした支出構造と連動して社会保障支出を押し上げているからである。たとえば日本では高齢者向けの現金給付がGDP比で8.8％で、OECD平均の6.9％を大きく上回る。高齢者向けの支出といっても、正確にはかつて安定し仕事に就き社会保険に加入していた「退職後の高齢者」への支出（年金の公的負担や医療費）であるので、受給資格を欠いた高齢者の貧困もすすむのであるが。

その一方で現役世代について言えば、雇用が不安定化し非正規雇用が拡大するにもかかわらず、保育サービスや公共職業訓練など現役世代向けの支援が弱いために、経済的困窮に陥る人々が増えている。保育など家族向けのサービス・現金給付のGDP比は、日本では1.4％で、OECD平均の2.2％に及ばない。現役世代は、高齢者向けの社会保障支出の負担ばかりを負うことになっているのである。

社会保障支出を拡大しても、貧困や格差が拡がっているとすれば、日本型福祉国家の未来は暗いのだろうか。もちろん楽観は許されない。だが、もはや万事休すというわけでもない。日本型福祉国家のかたちを振り返ると、西欧の福祉国家とは異なって雇用保障を優先するという特徴があった。そしてこの特質を、21世紀の新しい環境のもとで蘇らせることも可能なのである。

再分配前の平等度が高かった日本

表1 1990年代半ばのジニ係数の各国比較

Burniaux, et al., 1998.

1990年代までは、日本の社会保障支出はアメリカをも下回っていたが、むしろ貧困率は抑制され、ジニ係数でみた格差もより小さかった。皮肉なことに、社会保障支出が増大するなかで、格差と貧困が拡がっていることになる。

表が示すように、かつて日本のジニ係数は、社会保障支出が抑制されていたために再分配の前と後の改善度（再分配率）は低かったが、当初所得の段階で格差が小さかったために、大きな格差とはならなかった。今日、社会保障支出の増大で、再分配の前と後でのジニ係数の改善度は上昇している。にもかかわらず、再分配前の格差が、低所得層の拡大でそれを上回る速度で拡がっているために、ジニ係数はかつてに比べて上昇しているのである。

算定の基礎が違うので表と単純に比較はできないが、厚生労働省の所得再分配調査では、1999年に0.472であった当初所得のジニ係数は、2010年には0.554にまで上昇した。この間、再分配率は19.2％から31.5％まで拡大したが、再分配後のジニ係数は0.381から0.379と若干の改善に留まり、しかもこの数年では上昇しているのである。

当初分配を重視した日本型福祉国家

では、なぜこれまでの日本は小さな福祉国家であったにもかかわらず、当初所得を安定させることができたのであろうか。それは、再分配（リ・ディストリビューション）に代わって、当初分配（プレ・ディストリビューション）の仕組みが出来ていたからである。

当初分配とは、イエール大学の政治学者ジェイコブ・ハッカーの表現で、当初所得を決める仕組みのことである。当初所得とは、市場のメカニズムで自然に決まるものではない。日本ではこれまで長期的雇用慣行、地方の当初所得を安定させる公共事業や業界保護など、この当初分配の仕組みが男性稼ぎ主の雇用を安定させた。そして男性稼ぎ主は、その勤労所得で妻と子どもを養い、国はこのようなかたちを支援するために、税制や年金制度で専業主婦を優遇した。

日本の再分配が高齢者向け支出に偏っていたのは、現役世代に対しては当初分配が生活保障の根幹となったからである。ところが、1990年代の半ばから、経済の脱工業化やグローバル化を契機として、男性稼ぎ主の安定雇用の基盤が崩れ始めた。

95年に日経連はレポート「新時代の日本的経営」を発表し、全社員を長期的雇用慣行や企業内福利厚生の対象とするのを止め、雇用保障を一部の社員に絞り込んでいくことを提起した。2000年には、公共事業支出のGDP比もピーク時の半分ほどとなり、また、中小企業の業界保護の制度も規制緩和がすすんだ。非正規雇用は1995年には1000万人を突破、2013年には38.2％が非正規雇用となった。

当初分配と再分配の新しい組み合わせへ

こうした事態にどのような対応が可能なのであろうか。まず、日本型福祉国家が当初分配を軸にして、雇用保障を強めてきたことそれ自体は評価されてよい。

ハッカーが当初分配を問題にするのは、かつてのイギリス労働党の「第三の道」論などへの反省に基づく。「第三の道」は、業界保護などの当初分配はグローバルな市場経済においては維持できないという点で新自由主義に接近しつつ、他方で再分配を単なる弱者保護から就労支援を軸とした社会的包摂型のものに転換していこうとした。だがハッカーによれば、当初分配を放棄すれば格差は際限なく拡がり、再分配でカバーしようとしても難しいのである。これは、先に触れた今日の日本の状況と重なる。

表2

問題は当初分配そのものというより、当初分配の在り方とその再分配との関係である。日本においてそれは表2の上段のような組み合わせであった。日本型福祉国家が雇用保障を重視してきたのは間違いではなかったが、ここには決定的な問題点が2つあった。

旧来型の当初分配を超える

第1に、当初分配による雇用保障は、その対象を基本的には男性稼ぎ主に限定してきたということである。これからの雇用保障は、広く老若男女を対象としていく必要がある。そのためにも、保育や生涯教育など、雇用保障と社会保障とのより密接な連携が必要になる。

第2に、公共事業を分配する「土建国家」という言い方が象徴するように、当初分配は行政の裁量、政権党の利益誘導政治と一体不可分であった。これに対し、新たに老若男女の雇用保障を実現する仕組みは、地域と社会の客観的ニーズに対応しつつすすめられなければならない。

2009年に政権に就いた民主党もまた、マニフェストで「コンクリートから人へ」を掲げて、当初分配を再分配に置き換えることを主張した。併せて社会保障では、子ども子育ての優先度を引き上げることを掲げた。表で言えば、③と④の転換を主張したことになる。だが、公共事業などの当初分配については、自民党政治の名残として縮小していく発想が強かった。

本来ならば、旧い当初分配から、第六次産業化や再生可能エネルギー関連などの事業による新しい当初分配への転換（①の転換）が強く打ち出されるべきであった。あるいは生活保護という再分配の対象から、就労可能な受給者が就労できる事業の創出（②の転換）も検討されてしかるべきであった。

支援型サービスと準市場

福祉国家の未来を展望するにあたって、スウェーデン型であれアメリカ型であれ、諸外国のモデルをそのまま導入するのは不可能である。日本型福祉国家のこれまでのかたちを振り返って、その消極面を根本から是正し、その積極面を継承し発展させていく方向での転換が構想されるべきであろう。

そのための大きな方向性を先に述べたが、こうした方向に向けた改革について、再分配（社会保障）のサービス給付と現金給付、そして当初分配（雇用保障）について簡単に述べるならば、以下のようになろう。

第1に、保育（就学前教育）、介護、就労支援など支援型サービスが強化されなければならない。男性稼ぎ主の安定雇用に代わり、老若男女の就労と社会参加を支えるのは、こうした支援型のサービスである。人々の就労と社会参加を妨げている要因は、家族のケア、自身の心身の弱まり、経済困窮などが複雑に絡まり合っている。

したがって、こうしたサービスについては、行政が画一的な手法で提供しても効果はない。そこで支援型サービスは、準市場quasi marketの方法で供給されることになる。準市場とは、非営利や営利の多様な民間団体が参入し、基本的には公的な財源で（わずかな自己負担あるいは無償で）サービスが供給される仕組みである。

介護保険制度や措置から契約に移行した子ども子育て新制度などは、準市場に近い仕組みであるが、自己負担分が過大である。様々なサービスの最適な組み合わせが、人々の絡み合った困難を解きほぐすのに必要なのである。

福祉国家の未来においては、母子世帯、就労支援、困窮、障害といったサービスの垣根が取り払われ、ほんとうに1つのワンストップサービスの窓口で、様々なサービスを組み合わせたオーダーメイドの支援計画が作成されるようになる必要がある。

補完型の所得保障

第2に、所得保障については代替型から補完型への転換をすすめる必要がある。代替型の所得保障とは、生活保護の生活扶助や雇用保険の給付のように、なんらかの事情で失われた所得を、その何割かの水準でまるごと代替する仕組みである。これは人々が失業や病気などで雇用を失う際に社会保障の対象となる従来の所得保障の考え方であった。

これに対して、補完型の所得保障とは、就労し続けているが就労時間が短かったり、給与水準が十分でなかったりする場合、あるいは家族の扶養などの必要がある場合に、所得を補完する仕組みのことである。補完型の保障は、より多くの人々が就労を目指す一方で、所得面での見返りが大きい安定した雇用が縮小している時代に有効な保障である。

既存の制度では児童手当などの家族手当が挙げられる。さらに、就労や子育てを条件に税額控除をおこない、低所得で控除しきれない部分を現金給付する給付付き税額控除は、これからの補完型所得保障の柱となりうる。

包摂型雇用の重要性

第3に、かつての日本型福祉国家で大きな役割を果たしていた当初分配の仕組みを、新しい形で蘇らせることである。その具体例については表2で示した。加えて重要なのは、当初分配の基礎となる雇用のかたちそのものを転換していくことである。

長時間労働で会社の要請に応える旧来の日本の働き方は、男性稼ぎ主雇用に適合的であっても、新しい日本型福祉国家の土台としてはふさわしくない。老若男女の多様な働き方を受け入れる職場が不可欠となる。

現在、中小企業の多くが人手不足に悩んでいる。その一方で、地域では仕事に就けず排除されていく人々が増大する。この矛盾した状況を打開し、支援型のサービスや補完型の所得保障を活かしていくためには、能力面でも条件面でも、より多様な人々が力を発揮できる雇用の場が不可欠である。

現在一部の企業では、専門的職務の業務から単純な仕事を切り出し、これを就労困難な事情を抱える人々に割り当てて、職場の効率を高めつつ包摂力を高めようとする試みがなされている。無限定の献身を前提とした男性稼ぎ主雇用から包摂型のダイバーシティ・マネジメントへの転換は、日本型福祉国家の復活の条件でもあるのである。

タイトル写真：理化学研究所が開発した介護支援ロボット「ＲＯＢＥＡＲ（ロベア）」。将来の実用化を目指す研究の一環で、従来モデルより軽量化し、部品点数も大幅に減らした＝2015年2月23日、名古屋市（時事）