外交の新たなアイデンティティを求めて

ロシア連邦を政府承認する閣議に臨む宮澤喜一首相（左端）。

2011年で、1991年のソ連崩壊から20年、そして2001年の同時多発テロから10年が経過したことになる。「対テロ戦争」という言葉もバラク・オバマ米大統領の下ではあまり語られなくなり、欧米の債務危機などで経済問題が政治の中心となっている。この20年で多くのことが変わっていった。冷戦時代はすでに、遠い過去となってしまった。

20年前にソ連邦が崩壊したとき、日本の総理大臣は宮澤喜一首相であった。この宮澤首相の後には細川護煕非自民連立政権が成立して、いわゆる「55年体制」としての自民党一党優位体制が崩れ、国内政治にも巨大な変動が訪れた。それから野田佳彦首相で、13人目の首相である。日本の首相がめまぐるしく変わり、国内の政局が激しく動揺し、日本経済が失速を続ける中で、国際情勢も大きく変わっていった。

そのような国際情勢の変化に、日本外交はどのように対応してきたのであろうか。日本外交の何が変わって、何が変わっていないのであろうか。このシリーズでは、湾岸戦争が勃発した1991年からその後の20年間の日本外交を、様々な角度から光をあてて検証し、概観することを目指す。すでにこの20年に多くの変化が訪れた。ここで立ち止まって、過去20年の巨大な変化に目を向けることで、今後の日本が歩むべき進路を深く考えることも必要であろう。そこに浮かび上がってくるのは、外交における新しいアイデンティティを模索する日本の姿である。

失われたアイデンティティ

アメリカの元国務長官ディーン・アチソンは、1962年12月の演説の中で、イギリス外交の迷走を揶揄して次のように述べた。「イギリスは帝国を失い、いまだ新しい役割を見いだすにいたっていない」。同じように冷戦後の日本も、自らの国際的なアイデンティティを見失っている。おそらく、冷戦後の日本外交を回顧して次のように述べることが出来るのではないか。すなわち、日本は経済大国という地位を失い、いまだ新しい役割を見いだすにいたっていない。

2010年に、日本はそれまで40年以上守ってきた「世界第二の経済大国」という地位を中国に譲った。中国が、国連安保理常任理事国であり、核兵器を保有する軍事大国であり、中華帝国の歴史を有するアジアでの圧倒的な存在である。それに対して、憲法九条や戦争責任を通じた安全保障政策上の制約からも、日本国民の多くはこれまでは「経済大国」という地位に慣れ親しみ、経済力を通じて国際的な影響力を行使しようとしてきた。したがって、そのような経済力が後退することで、日本の国際的な影響力が減退することはいわば自明の理でもあった。

それではどうしたらよいのだろうか。冷戦が終結し、バブル経済が崩壊し、長い経済的な低迷のトンネルに入った日本は、外交におけるアイデンティティを自問し続けてきたといえる。はたして日本は国際社会の中で、どのようなアイデンティティを擁するべきか。それまでは、経済成長を重視して軽武装路線をとり、日米関係を主軸とするいわゆる「吉田ドクトリン」が日本外交の中核に位置づけられてきた。90年代半ばに経済的失速を経験し、また1995年9月に沖縄少女暴行事件で日米関係が動揺すると、それまで自明とされてきた「吉田ドクトリン」をめぐり、多様な議論がなされるようになってきた。そこには、対米依存を批判してアジア外交強化をも求める声もあれば、ナショナリズムに訴えて軍事大国化を求める議論も見られた。いわば、日本外交は冷戦後に進むべき方向を見失っていたといえる。「吉田ドクトリン」の有効性に疑問が投げかけられ、戦後日本が自明としてきた基盤が揺れ動きつつあった。

国連・アジア・アメリカ

戦後外交の歴史を振り返ると、日本外交のアイデンティティがそもそも「吉田ドクトリン」が規定したものよりも広いものであったことが理解できる。 1957年9月に発表された『わが外交の近況』、いわゆる「外交青書」では、「国際連合中心」、「自由主義諸国との協調」、そして「アジアの一員としての立場の堅持」の3つを「日本外交の三原則」としている。これは戦前の国際主義、対英米協調、アジア主義という3つの系譜を部分的に受け継ぐものであると同時に、国際法局、北米局、アジア太平洋局という外務省内の主要な三つの部局の意向を反映した路線ともいえるものであった。「国連」、「日米同盟」、「アジア」こそが、戦後日本外交における「3つのサークル」であり、日本外交は長い間この3つの路線を整合させることに大きな努力を払ってきたといえる。

この「三原則」はまた、1957年に「外交青書」が発表された当時の時代背景を反映したものでもあった。1956年12月に日本は国連加盟を実現し、また前年にはアジア・アフリカ会議、いわゆるバンドン会議に参加することでアジア復帰の実現をアピールした。さらにはこの年に重光葵外相が訪米して、安保改定交渉が動き始めた。1952年に主権を回復して独立を達成した日本外交は、50年代半ばには単なる対米協調を越えた広がりを持ちつつあった。吉田茂が 1954年に首相の座を退いた後に、後継の政治指導者たちは日本外交の地平を拡大する努力を行って、それが「日本外交の三原則」に結実したともいえる。いうならば、戦後日本の外交アイデンティティは「吉田ドクトリン」と「日本外交の三原則」の2つによって示されてきたのだ。

冷戦終結後に、これらの「三原則」それぞれをめぐり、日本は新しい対応を迫られた。まず国連について、日本はグローバルな安全保障問題へのより積極的な関与が必要となった。 1991年1月に始まった湾岸戦争では、総額130億ドルの経済支援を行ってもなお十分な人的貢献が足りないとの国際的批判を受け、日本の政治家や外務官僚たちは大きな衝撃を受けた。冷戦後の世界において、日本はよりいっそう国際安全保障への貢献が必要となった。それは、湾岸戦争終結直後の機雷除去のためのペルシャ湾岸への海上自衛隊掃海部隊の派遣や、1992年のカンボジアでの国連平和維持活動（PKO）への自衛隊派遣へとつながっていく。だが、依然として日本のPKOへの関与は先進国の中でも最低水準となっている。「国連中心主義」という高邁な理想に反して、日本の国連への貢献は比較的大きな割合の拠出金を除けば、政府開発援助のGDP比にしても、PKOへ参加する人数にしても、日本の国際協力への関与の度合いから見ると限られたものであった。

訪問中のシンガポールで政策演説を行う小泉純一郎首相。

それでは、アジア外交についてはどうであろう。冷戦後、「三原則」の中で最もその存在感が大きくなったのが、アジア外交であった。1990 年代前半のNIEs（新興工業経済地域）やASEAN（東南アジア諸国連合）、そして21世紀に入ってからの中国やインドなどの急速な経済成長は、日本経済に新たな機会をもたらし、それと並行してそれらの諸国や地域への外交の重要性が増していった。1993年のシアトルでの第1回APEC（アジア太平洋経済協力）首脳会議はアジア太平洋時代の幕開けを告げるかのように大きな注目を集め、さらに1997年のアジア金融危機後には「ASEAN+3」としての東アジア地域協力が急速に発展していった。2002年1月の小泉純一郎首相のシンガポールでの演説では、「共に歩み共に進むコミュニティ」を東アジアに創る日本政府の強い意向が示すものと見なされ、これが2005年に始まる「東アジアサミット」へとつながっていく。

しかしながら、中国の急速な台頭は日本外交に新しい不安をもたらしている。中国の急速な経済成長は、他国を懸念させるような急速な軍事的膨張と結びつき、東シナ海や南シナ海において周辺国との緊張を高めている。また、小泉政権時の靖国参拝をめぐる中国や韓国との軋轢は、依然としてこの地域において歴史認識や歴史的記憶をめぐって大きな断絶があることを明らかにした。日本がアジア外交を進めていく上で、経済の論理のみならず、このような歴史認識や、領土問題、勢力均衡といった困難な問題をも考慮に入れなければならなくなっている。それが、これら東アジア諸国におけるナショナリズムや排外的世論の醸成と結びつくがゆえに、地域的安定を難しくしている。日本外交は、東アジアの地域協力を促進していくと同時に、これらの困難な問題を直視して、その解決へ向けた努力を続けていかねばなるまい。

それでは、日米同盟はどうであろう。冷戦終結後の20年で、アメリカとの関係はどのように発展してきたのだろうか。日米同盟もまた、冷戦後に大きく進化してきた。クリントン政権下での日米経済摩擦が同盟関係を衰退させる懸念からも、米国防次官補であったジョセフ・ナイのイニシアティブによって、日米同盟再定義へと進んでいった。1996年の橋本龍太郎首相とクリントン米大統領の間での日米共同宣言では、冷戦後の世界においても引き続き日米同盟を強化していく方針が確認された。それだけではなく、日米同盟がアジア太平洋における公共財と見なされ、より広域的な国際安全保障においても同盟を活用する方針が示された。次第に、日米間で新ガイドラインが合意され、日本がよりいっそう安全保障問題に関与する姿勢が確認された。日本は安全保障政策において、より積極的な道を歩み始めたのだ。

このように、日本は一方で冷戦後の国際的アイデンティティを見失いながら、同時に「三原則」のそれぞれにおいて新しい国際環境に適合するための努力を続けてきたのだ。

経済から政治へ

クラスノヤルスク郊外での首脳会談を前に握手を交わす橋本龍太郎首相とエリツィン露大統領。

そもそも「吉田ドクトリン」が規定する外交路線は、経済成長を優先して、軽武装路線を維持することを基軸としていた。ところが冷戦後の日本外交はむしろ、外交地平を拡大して、よりいっそう政治問題や安全保障問題へ関与していくこととなる。たとえばそれは、1994年の朝鮮半島核危機の後の1995年3月に設立した KEDO（朝鮮半島エネルギー開発機構）における積極的な関与や、1997年に橋本首相が提唱した、ロシアや中央アジア諸国との関係強化を視野に入れた「ユーラシア外交」において見ることが出来る。経済外交が中軸となっていたそれまでの日本外交が、より自覚的に地政学的・戦略的な思考をまとうようになったのだ。

また、1993年に開始したアフリカ開発援助のための、TICAD（アフリカ開発会議）は、他国に先駆けてアフリカ貧困問題に取り込むための継続的な行動を示した重要なイニシアティブであった。そして、2001年9月11日の同時多発テロの後には、小泉首相の下で日本は躊躇することなく、ブッシュ政権のアメリカが進める「対テロ戦争」を支持していった。アフリカや中東、中央アジアのような日本から離れた地域においても、より深い関与やより広範な国際協調が求められていた。それに対して日本は漸進的に関与を広げている。

このような、外交における経済重視から政治重視への動きや、グローバルなレベルでの外交地平の拡大は、「吉田ドクトリン」が本来想定していた思考を大きく越えたものであった。それは、冷戦後の国際情勢への日本政府の対応がもたらした変化であると同時に、世界で最高水準の経済的な豊かさを手に入れた日本が負うべき国際的責任でもあった。このようにして、冷戦後の日本外交の基軸は、経済外交からより政治的であり安全保障をも含んだものへと進化していった。

価値と外交

国会で外交方針を演説する麻生太郎外相。

21世紀になると、次第に国際政治において価値や理念といった問題がより大きな位置を占めるようになっていった。イギリスでは1997年に成立したブレア政権が「倫理的対外政策（ethical foreign policy）」や「善のための力（force for good）」を語るようになり、また2001年にアメリカで成立したブッシュ政権は、いわゆるネオコン（新保守主義者）たちが自由や民主主義を世界に普及するためのレジーム・チェンジ（体制転換）を論じるようになっていった。外交が、純粋に国益を追求し、力と力が衝突する時代から、自らの価値を語りそれを普及する時代へと変わっていった。

日本外交もまたそのような潮流に呼応するかのように、次第に自らの価値を語るようになっていった。例えば、 2006年11月30日の演説の中で、麻生太郎外相は「民主主義、自由、人権、法の支配、そして市場経済」といった「普遍的価値」について触れ、これらを「外交を進める上で大いに重視してまいります」と述べた。麻生外相は「価値の外交」と「自由と繁栄の弧」を日本外交の新機軸、いわば、「4つ目の柱」として提唱した。その演説の中で麻生外相は、「自由と民主主義、人権と法の支配の尊重を大切にする思いにかけて、人後に落ちぬわれわれであります」と論じた。このように、安倍晋三政権において日本外交は、価値を重視する方向へと大きくシフトしていった。

ところがそのような外交も、2007年9月に首相が安倍晋三から福田康夫へと交代することによって、大きく退潮した。福田外交は、小泉政権の下で靖国参拝問題をめぐり大きく傷ついていた日中関係を修復するためにも、アジア外交を外交の基軸として位置づけ、日米同盟とアジア外交の二つの車輪を「共鳴外交」として並べて論じていた。その際に、政治体制が異なり普遍的な価値の多くを共有しない中国と関係を深めるためには、「価値の外交」を抑制する必要があった。その後、2008 年9月に誕生した麻生太郎政権においても、かつて「自由と繁栄の弧」を語った麻生首相はこの外交理念を多用することなく、慎重で従来的な外交に専念した。「価値の外交」は必ずしも、外務省においても政権内においても幅広い支持を集めることは出来なかった。

とはいえ、日本は自由や民主主義といった価値を共有する諸国との関係強化を進め、またそれまでの同盟関係においても価値の共有を強調してきた。2006年6月、小泉首相とブッシュ米大統領との間の日米首脳会談では、「新世紀の日米同盟」と題する共同文書の中で、「日米両国は、共通の脅威に対処するのみならず、自由、人間の尊厳及び人権、民主主義、市場経済、法の支配といった中核となる普遍的価値観を共に促進していく」と論じ、「こうした価値観は、両国の長い歴史的伝統に深く根ざしたものである」と指摘している。また、2007年3月にはオーストラリアとの間で、「安全保障協力に関する日豪共同宣言」を発表し、やはりここでも「共通の価値と利益を反映する戦略的パートナーシップを継続的に発展させることにコミット」すると論じている。2006年以降、日米豪戦略対話を開始しており、アジア太平洋において普遍的価値を共有するアメリカ、オーストラリア、日本の3カ国間の協力促進を試みてきた。

マンモハン・シン印首相と会談する安倍晋三首相。

また、2010年12月には、ワシントンで日米韓3カ国外相会合を開き、北朝鮮による延坪島砲撃事件への対応を協議した。そこでは「民主主義や市場経済等の基本的価値を共有する日米韓3カ国が、地域及びグローバルな課題に緊密に取り組んでいくことを確認した」。また、2007年8月の安倍首相によるインド訪問は、中国が台頭する中で価値を共有する日本とインドが戦略的に提携する姿勢を明瞭に示すものとなった。そこでは安倍首相とマンモハン・シン印首相との間の共同声明が発表されて、自由や民主主義といった「普遍的価値を共有」していることを謳った。このように、過去5年ほどの間に、日本はアメリカ、オーストラリア、インド、韓国といったアジア太平洋において普遍的価値を共有する諸国との提携関係を強めていった。それは、中国が軍事的に台頭することへの、戦略バランスを考慮した対抗的な意味を持つものと見なされている。

国連総会で一般討論演説をする鳩山由紀夫首相。

他方で、2009年8月の総選挙で自民党が敗退し、9月に鳩山由紀夫を首班とする民主党政権が誕生すると、鳩山首相は「友愛」の理念を外交の基軸として語り、とりわけ「東アジア共同体」の確立を「友愛外交」の柱とした。鳩山首相は、「日本と価値観の異なる国に対して互いの立場を認め合いながら、共存共栄をしていく」ことを宣言し、「友愛外交」の精神に基づいた日中友好を外交の柱とした。欧州統合の父ともいわれる、リヒャルト・クーデンホーフ＝カレルギー卿の地域統合理念を模範として、東アジアに共同体を設立することを大きな目標に掲げる一方で、自由や民主主義といった価値観を共有するアメリカとの同盟関係は普天間基地移設問題をめぐって大きく損なわれていった。このような、日米同盟を軸とした、価値を共有するいわゆる「民主主義連合（the league of democracies）」のアプローチと、東アジアの地域協力を主眼とした日中関係を軸とするアプローチとの、2つの方針が過去10年の間に日本外交では混ざり合っていたといえる。

日本外交はどこにいくのか

冷戦後の20年間、日本は国連平和維持活動への関与を拡大し、日米同盟の強化に動き、そして東アジア地域協力の発展を試みてきた。それは、1957年の「日本外交三原則」それぞれを深化させる試みでもあった。政権や首相によりそれぞれどの側面を強化するかに違いは見られたが、それでもそのいずれもが必要であることは明白であった。

他方で、冷戦後に日本外交がいかなる自画像を描くのか、依然として国際的アイデンティティについて国民の間に大きな迷いが見られる。平和主義と国際協力、日米同盟と東アジア、価値外交と経済的利益と、いくつもの座標軸を同時に視野に入れて、総合的な外交戦略を組み立てねばならない。そのために、強い政治指導者が必要であることは明らかである。頻繁な首相や外相の交代によって、日本外交から一貫性が失われていった。それは日本の国際的信頼を失うことにも繋がる。

　本シリーズでは、過去20年間における日本外交の重要な局面に関して、その分野の第一人者の専門家や政策に関与した実務家が、回顧を行うことになるだろう。それを総合的に理解することによってはじめて、今後日本が進むべき道、そしてこれからの日本が抱くべき国際的アイデンティティが見えてくるのではないだろうか。

写真＝時事通信社