制定日本版《臺灣關係法》：效法美國

從反省事前準備之不足，朝向立法邁進

日本和美國與臺灣斷交時的對應差異裡，最具象徵性的應該是1979年4月以美國國內法的形式所頒布的《臺灣關係法》（Taiwan Relations Act）。當時美國總統卡特所領導的民主黨政權，希望促成美中關係正常化以達成政績，另一方則是強力擁護中華民國（臺灣）的共和黨議會，雙方檯面下的暗鬥則是此法成立的背景。1978年12月，雖然美國總統卡特正式宣佈：「將在隔年的1979年與臺灣斷交，並與中國建交」，卻是在正式宣佈的僅僅幾個小時前，才事先通知當時統治臺灣的總統蔣經國。此外，由於懼怕消息走漏，對於美國國會亦未充分說明。臺灣當時如同捅了馬蜂窩一般喧嚷混亂，位於華盛頓的中華民國大使館，則是持續面臨銷毀外交文件、更改銀行帳戶、將大使官邸售與民間人士等等騷動。

卡特政權對此作出反省，向國會提出法案，確立斷交後仍與臺灣維持非正式的實質關係。但國會方面則反對，認為「保障臺灣的和平與安全之相關規定並未化為具體文字」，其後經過大幅修改並通過表決的法案，即為《臺灣關係法》。

《臺灣關係法》全文總計18條，第2條b項裡確立美國對於臺灣的政策：

• 表明（西太平洋地區的）和平及安定符合美國的政治、安全及經濟利益，而且是國際關切的事務；
• 表明美國決定和「中華人民共和國」建立外交關係之舉，是基於臺灣的前途將以和平方式決定這一期望；
• 任何企圖以非和平方式來決定臺灣的前途之舉 -- 包括使用經濟抵制及禁運手段在內，將被視為對西太平洋地區和平及安定的威脅，而為美國所嚴重關切；
• 提供防禦性武器給臺灣人民；
• 維持美國的能力，以抵抗任何訴諸武力、或使用其他方式高壓手段等危及臺灣人民安全及社會經濟制度的行動。

對於臺灣感同身受，對於中國嚴陣以待

不過，制定這部法律的理由，並非僅僅在於前述民主黨（執政）與共和黨（國會）之間的對立。太平洋戰爭結束後，直至1971年聯合國決議排除臺灣之間，對於美國而言，中華民國是對日作戰之際並肩作戰的友好同盟國，也是冷戰體制下的反共盟國。美國總統尼克森對於蘇聯實行冷戰戰略，亦即所謂的現實外交，不得不選擇拉攏中國，但美國與臺灣的雙邊關係在民間發展深厚，已超過了單純的實際操作層面。

對於蔣介石與蔣經國父子政權，美國內部事實上存在著「獨裁腐敗」的批評聲浪；但在另一方面，亦強烈擔心臺灣的未來，「無法坐視其遭共產主義政權以武力統一」。其實在6年多邁向外交正常化的美中交涉協商裡，中國不願明確做出「不武力統一（臺灣）」的承諾。無論是民主黨，抑或共和黨，美國國會最憂慮的可以說是臺灣人的未來與安全。

韓戰末期，中國支援北韓，以「人民志願軍」的名義，派遣解放軍參戰，與率領聯合國軍隊的美國直接對戰，成為戰場上的敵軍，曾有如此過往的歷史。1954年，美國艾森豪政權簽訂《華美共同防禦條約》以保衛臺灣，便是面對中國產生警戒意識的具體展現。該條約於中美關係正常化的1年後失效，但仍可以觀察到，美國通過《臺灣關係法》以維持實質上接近盟國的美臺關係。

以法律原則為基礎的廣泛協力

《臺灣關係法》之中，僅有軍事防衛保障層面的條文：「提供防禦性武器給臺灣人民」時常遭人提及，多數時候成為美中對立的主因，但該法所達到的成果並未限於此。2019年4月為《臺灣關係法》立法40週年，位於華盛頓的戰略與國際研究中心（CSIS）等三大智庫（譯註：另外兩個智庫為布魯金斯研究院與威爾遜國際學人中心）與臺灣總統府聯合召開線上紀念研討會，臺灣總統蔡英文發表基調演講時讚揚：「《臺灣關係法》成為美國與臺灣互動的指導原則，美國國會堅持立法保障臺灣安全，確保臺灣安然度過最黑暗的時期，並成為今日自由強健的民主社會。」

藉由制定《臺灣關係法》，美臺之間從經濟、貿易、文化、價值的尊重與民間交流等等，從硬體層面到軟性層面，極為廣泛的協力範圍得以制度化，這些制度的整體保障了臺灣與其住民的和平，以及未來的安全。美國總統拜登屢次「明確宣言」將會保衛臺灣，使周圍的相關人士忙於應對，但在如此狀況之下，《臺灣關係法》可以說是確立美臺基本狀態、雙邊關係、相互認識與原則的基本法。

日本也期望制定的法律框架

在前述的演講裡，臺灣總統蔡英文曾提及對日關係為「我重要對外關係。稍早曾提到印太合作，但此不只限於對美關係，我們也和日本共享印太願景。在共同促進經濟繁榮，廉能治理和共享在區域安全上，雙方具有許多合作的潛力。」其理由在於，臺灣人民對日本有極佳好感，日本為臺灣出國旅遊最大市場，也是臺灣第三大貿易夥伴。

對於日本而言，相當遺憾的是，日本並未制定法律，規範與臺灣之間應有的基本關係。日本與臺灣斷交後，日美都與臺灣互相設置民間團體（日本設立了日本臺灣交流協會），維持非正式的實質關係。由於日本曾長期統治臺灣，臺灣人的親日情感在東亞首屈一指。東日本大震災之際，來自臺灣的援助捐款居世界之冠的事實便是具體表現。筆者以往在大學授課的時期，也曾帶領學生幾乎每年前往臺灣的大學訪問，持續推動學生交流，無論是年輕世代，抑或年長世代，接觸到的盡是熱情的親日情感，令人相當感動。

即使如此，每逢危機之際，美臺關係屢次緊密合作；相較之下，在日本一般的國民之間，卻無法充分感受到關於臺灣的危機意識。經由日本臺灣交流協會等日臺雙方參與實際外交事務的人士，堅定踏實地諸多努力，相當重要而且有益。這些努力之外，我認為很重要的是，必須在國民之間推廣認識日臺關係的重要性，以及對於危機的理解認知。

特別是近年來中國升高「不惜武力統一」的霸權主義行動，今年（2022年）8月美國眾議院議長佩洛西訪臺後，其恐嚇更為強烈。即使「臺灣有事就是日本有事」（已故前日本首相安倍晉三）的警語所提醒的情勢風險上升，但日臺的國防單位之間並未協定如何進行情報交換，以及爆發國防危機之際，關於如何保障日本國民的安全與撤退方式的規範，目前仍是付之厥如。

在四分之一世紀前的1995-96年間爆發臺海危機之際，筆者曾任報社的華盛頓特派員。無論是美國的政府還是媒體，每天都在緊張高壓的狀態下，但另一方面，或許是軍事能力的差距上「美方壓倒性地佔上風」之故，不知為何總是飄著一股氣氛，認為「中國不久便會收手」。一般認為現在美中勢力持續抗衡（某部分人抱持著逆轉的意見），若由此回顧過往，只能說是一種美好的懷舊回憶。

雖然似乎也有意見認為，制定僅強調國防安全層面的法律框架「將刺激中國，因此希望盡量避免」。不過，若以橫跨政治、經濟、貿易、文化與人的交流往來、觀光等領域的廣泛視野，制定日臺關係的法律，中國也是無話可說。反過來說，若中國欲介入其中，對於日本政府與國會而言，反而成為可以牽制中國的有利條件。其中最為必要的是，明確訴求必須以和平手段決定臺灣的未來，核心在於絕不認同藉由武力和恐嚇的暴力解決。強力請求岸田政權，以及國會的執政黨與在野黨，著手制定日本版的臺灣關係法。

標題圖片：2020年9月18日攝於臺北。臺灣總統蔡英文（中）歡迎美國國務院次卿柯拉克（左），右為台積電創辦人張忠謀［照片由總統府提供］（時事）