日本國憲法，頒佈於1946年11月，並自1947年5月起正式實施，是現在世界上最長久未曾修改過的憲法。不過，對其制定過程和內容，長期以來一直存在著爭議。日本憲法的草案是二戰後在聯合國軍佔領下制定的，雖然之後日本國會審議修改了條文，但還是有人批評這部憲法缺乏民主的正當性。
近年的日本，前首相安倍晉三是最熱衷於修憲的政治家之一。自民黨長期以來一直主張修憲，特別是要求修改規定日本不得保持戰爭能力的憲法第9條（放棄戰爭條款）。自民黨分別於2005年和2012年公佈了全面的憲法修正方案，安倍本人也於2017年表示「希望2020年能夠制定新的憲法」（《讀賣新聞》2017年5月3日）。安倍的這一企圖，後來因黨內反對和政治醜聞逐漸轉入低調，但在2020年9月卸任首相之後，他仍堅持呼籲修憲。
2022年7月，參議院選舉期間安倍遭槍擊身亡。受此影響，推動修憲這一應該算得上是安倍遺產的論調再次出現。
本文要討論的，是修憲在制度和政治上的高門檻，這些門檻不應被低估。首先，被認為屬於「修憲勢力」的各政黨雖然在眾參兩院都已擁有3分之2的議席，但他們對於修憲的「內容」卻還未達成共識。第2，修憲的民意趨勢並不穩定，因此對於很多自民黨議員來說，將修憲作為自己的主要政治課題存在風險。比起迫在眉睫的緊急政策議案，把修憲作為優先課題是否妥當還是個問題。
步驟1：能否在國會裡得到廣泛支援
憲法第96條規定了修憲的程式。憲法修正案首先要分別在眾議院和參議院獲得3分之2的贊成才能成為動議，然後在國民公投中獲得過半數贊成才能正式批准。從世界範圍來看，這一修憲流程很標準。世界各國憲法中，近75%將「議會3分之2」贊成設置為修憲的必要條件，其中的半數還將國民公投贊成作為追加條件。
更值得關注的是，法律所規定的在國會如何提出修憲議案並付諸投票的相關程式。
根據日本國會法第68條第2項規定，憲法修正案的動議提出，必須有眾議院100名議員或參議院50名議員的贊成。因此少數議員提出的議案原本就不可能被國會審議。議案須先經過提案所在議院（眾議院或參議院）的憲法審查會審查表決通過之後，才能在眾議院或參議院全體大會上進行表決。
尤為重要的是，如果想要修改多處，那麼修憲提案需就內容關聯事項分別提出議案，個別審議。「關聯事項」雖然沒有規定明確的劃分標準，但是，比如在修改第9條時，如果新增隱私權條款，形成「捆綁」式議案，原則上是不適當的。要提交國民公投的議案，首先需要分別獲得兩院3分之2的贊成票，門檻很高。因此，議案提出的形式，要麼是多數議員都能贊同的「單一主題」，要麼是多個政黨就各自需求形成共識連續提出議案。
第二次安倍內閣之後，自民黨基本上希望採取後者的做法。2017年眾議院選舉時，時任首相安倍晉三和自民黨重點提出了4個修憲事項，包括將自衛隊明確寫入第9條、日本維新會等主張的高等教育免費、確保每個都道府縣在參議院中至少擁有1個議席（解決合區問題），以及新增緊急事態條款。
安倍積極修憲的舉動，改變了有關憲法討論的基調。2021年的眾議院選舉中，國民民主黨、日本維新會等中間和中間偏右的在野黨，也明確表示了對修憲的積極態度。連中間偏左的立憲民主黨，雖反對自民党主導修憲，也對修憲討論本身展現了積極回應的姿態。
不過，朝野政黨對於修憲的熱情高漲，並不意味著他們就具體修改事項和優先順序達成了共識。2021年的眾議院選舉中，沒有一個修憲事項能夠得到3家以上政黨在競選公約中明確支持。事實上，連自民黨內部也出現了反對「修憲4事項」的動向。有資深自民黨議員認為，僅將自衛隊明確寫入憲法還不夠，還希望修改整個第9條。關於高等教育免費，預計需要花費4兆日圓，財政保守派議員對此態度消極。
最有可能達成妥協的，可能是新設「緊急事態條款」。「緊急事態條款」的主要目的，是擴大政府在危機之際的許可權。這個問題以前也一直被討論，但疫情在全世界蔓延助推了這個話題的熱度。日本政府應對疫情的措施，相對於國際標準來說比較被動，沒有採取停擺公共交通工具、關閉餐飲店等措施，防疫舉措至多停留在「請求/要求」和「指導」層面，其法理依據存在著與人員流動自由等憲法保障權利相抵觸的問題。安倍和繼任的前首相菅義偉、現任首相岸田文雄都主張，在憲法中加入緊急事態條款，政府就能更好地實施具有法律強制力的居家命令或關閉工廠命令等疫情防控舉措。
步驟2：能夠說服選民嗎？
就算「修憲勢力」各政黨就憲法修正案達成共識，向國會提出修憲動議，最終也需要通過國民公投來認定。國民公投的實施細則，由《日本國憲法修改程式相關法律》（國民公投法）明確規定，要求在國會提出修憲動議的60-180天內，必須實施18歲以上所有國民參與的國民公投。選民針對每個憲法修正案分別投下「贊成」或「反對」票，獲得過半數贊成票的才算正式成立，在規定的時期後正式開始施行。不過，並沒有設置最低投票率用以判定國民公投結果是否有效。
對於所謂「修憲勢力」的各黨來說，最大的不確定因素是支持者們會怎樣投票。即便各黨議員們出於戰略考慮相互支持對方的修憲議案，也無法保證選民會同步跟進投贊成票。例如，自民党的支持者可能贊成修改第9條，卻反對高等教育免費。而日本維新會的支持者則可能與之相反。因此，各政黨之間事先要就某修憲事項達成共識，才能在一定程度上規避國民公投中的不確定因素。
當前（2022年10月），最有可能修改的是新設緊急事態條款。隨著疫情蔓延，國民對此關注度急劇上升。近5年來，民眾對該條款的理解不斷深化。根據《讀賣新聞》開展的民意調查顯示，安倍前首相明確提出修憲事項的2017年，贊成修憲的比率為49%，而在全球疫情爆發的2021年，贊成修憲的比率為56%，略有增加。比例略增的最主要原因，似乎就是很多選民認識到了新設緊急事態條款的必要性。同一項調查還顯示，支援在憲法中明確規定緊急狀態下政府的責任和許可權的受訪者，從31%增加到了59%（雖然提問內容有若干差異），幾乎翻了一番。
同時，我們也可以看到，民眾對於緊急事態條款的支援，在自然災害發生前後有急劇上升的趨勢。例如，在東日本大地震發生的2011年，支持度有所上升，但之後數年開始逐漸下降。另外，自民黨所設想的「國家緊急權」——如對人員流動和集會自由等人權採取臨時性限制，以及強化中央政府許可權等——是否與選民心中設想一致尚不明確。換句話說，當具體的緊急事態條款議案提出來之後，選民的反應有可能與現在的媒體調查結果不同。
筆者在2020年12月獨立開展了一項調查，為了更詳細地分析針對緊急事態條款的民意，向受訪者詢問了對7種臨時權力和人權限制的評價。支持度最高的，是包括外出限制命令在內的「人員流動自由」限制，占47.4%，略低於過半數。支持度居第2的，是緊急事態時內閣擁有發佈與法律具有同等效力行政命令的許可權（緊急政令權），但僅占31.9%。而可延期實施眾議院選舉這一在自民黨內優先度較高的舉措，受訪者的支持率僅為10.6%，支持度最低。
能否形成超黨派共識
綜合觀察這一調查結果可以發現，雖然民眾對於緊急事態條款的概念有一定理解，但並不認為現在要審議的這些具體性緊急許可權內容就一定是必要的。從政治家的角度來看，選民的這種兩面性問題非常重大。因為，推動修憲或許伴隨著政治風險——可能直接導致自身連任或落選。
考慮到下屆選舉，高舉修憲大旗對於不同的政治家來說未必都是划算的。中間或無黨派傾向的選民，最關注的還是經濟政策和社會保障制度。因此，將修憲作為優先課題能夠帶來的選票增加其實是有限的。
同時，對於多數民眾來說，要修改長期與這個國家密切相關的現行憲法，是需要正當理由的。日本還沒有舉行國民公投的先例，可以預想選民規避風險的傾向會在其中起作用。從其他國家的例子來看，在不確定性很高的情況下，選民對由「誰」來提出修憲動議很敏感。特別是對於無黨派選民和在野黨支持者來說，比起自民黨主導推動修憲程式，他們更容易支援基於朝野廣泛協商形成共識的中立議案。不過，自民黨和國民民主黨、日本維新會等政黨能否就緊急事態條款的細節形成超黨派共識，目前還難以預測。
安倍去世後，修憲能否趨於實現？安倍首相在任期間，在其本人積極推動下，民眾對修憲的關注2017年以來確實有所提高。但是，修憲工作一旦真正走上軌道，是需要相當長時間才能完成的。憲法審查會審議通過之後，要分別在參眾兩院審議表決通過，再經過60-180天的公示期，最終還要面對決定其命運的國民公投。在此期間，政府在一定程度上必須推遲審議其他法案，如果修憲議案最終被否決，很可能導致內閣集體辭職或解散眾議院重新舉行大選。這樣的潛在政治風險是始終存在的。當前，烏克蘭戰爭、日圓貶值、東亞安保環境日益緊張、統一教會問題等成堆難題必須應對，岸田首相和他的繼任者現在是否有推動修憲的意願，還是個未知數。
標題圖片：日本國憲法原件，2017年拍攝於東京都千代田區國立公文書館（時事）
