日本的外國勞動者政策迎來變革期：同時接收「非高端」人員

轉變堅持30年之久的外國勞動者政策基本導向

日本的外國勞動者政策迎來了變革期。政府2018年6月公佈的「2018年經濟財政運營與改革基本方針（骨太方針）」表明，在真正有需要的領域，將針對非高端外國人才新設以工作為目的的「在留資格」。

自1988年制定《第6次僱用對策基本計畫》後，日本政府針對外國勞動者政策的基本導向是，積極接收具有專業技術知識和技能的高端外國人才，而針對非熟練外國勞動者（非高端外國人才），原則上不會因解決勞動力短缺問題或以工作為目的加以接收。

最近30年間，日本社會也曾討論過接收外國人以應對人口減少和勞動力短缺的議題，但政府以需要達成全民共識為由，始終堅持政策的基本導向，對此未予深入討論。

從此次提出的「骨太方針」來看，政府已經轉變了這一政策導向。主要轉變可以概括為以下兩點：1）針對「非」高端外國人才，2）新設旨在填補勞動力缺口、以工作為目的的在留資格。

此前的政策和實際情況如何

審視目前的實際情況可以看出，截至2017年10月末，日本國內僱用的外國勞動者為127萬8000人，創歷史最高紀錄（厚生勞動省《「外國人僱用狀況」的申報情況》）。從各種在留資格的占比來看，其特點是持有以工作為目的的在留資格者僅占整體的不到20%，大部分人都是持有非工作在留資格入國並旅居日本的。

由此可見，外國勞動者的在留資格可以分為多種類別，針對每一種類別都有不同政策。以下將分別針對圖表2中（1）～（5）的在留資格，回顧過去30年間外國勞動者相關政策和實際狀況。

專業技術領域的在留資格者（所謂高端外國人才：15種在留資格者）

如上所述，政府遵循積極接收高端外國人才的方針，採取了各項措施。舉例而言，2000年實施的IT基本戰略提出2005年前接收3萬名技術人員的目標，從2012年起開始實施「高端人才積分制」，即將學歷、年齡、年薪等條件量化為積分後達到一定標準的外國人認定為高端外國人才，到2015年又新設了「高端專業職位」在留資格。

此後，2017年創建了「日本版高端外國人才綠卡」制度，針對在高端人才積分制中獲得一定積分的外國人，將申請永久居留權的條件從原則上連續停留時間必須超過10年縮短到了最短1年。

政府在經濟成長戰略中對高端人才積分制的認定數量設定了成果目標，從現狀來看，已經提前完成了目標。不過，從出入國動向來看，近年來擁有「高端專業職位」在留資格的外國人一直處於淨流出狀態，國內剩餘率較低。

基於身分或地位的在留資格者（永久居留者等4種在留資格）

1990年修訂版《出入國管理及難民認定法》施行後，新設了「定居者」在留資格，以「血緣」為依據，面向日裔巴西人發放「在留許可」。1990年以後，擁有「定居者」資格的外國人開始流入並聚居在以東海地區和北關東地區為主的製造業集中地帶。也有一部分人最初是以「外出打工」為目的入國的，經長期停留後取得了永久居住權，進而以「永久居住者」在留資格留在了日本。

過去，持這種在留資格工作的一大國籍群體是巴西人。2007年末達到31萬6967人，創下歷史最高記錄，但其中許多人屬於派遣和承包等不穩定的就業形態，2008年雷曼危機爆發後，5年間超過10萬人回到了自己的國家。其中大約兩萬人是靠政府實施的回國援助事業提供的回國援助金（本人30萬日圓，需照料的家屬每人20萬日圓，條件是3年內不得以同樣的在留資格再次入國）回國的。巴西人的減少一直持續到2015年末，2016年後再次呈現出增加的趨勢，2017年末達到19萬1362人。

迄今為止，通過這種在留資格入國的外國人的子女教育（不上學、升學率低）每每作為社會問題被提及，而經過約30年後，尤其是近年來，一些地區又開始面臨隨老齡化而出現的老人長照問題。

技能實習生

1993年日本開始實行技能實習制度，旨在通過面向開發中國家的技術轉移為國際社會做出貢獻，現在日本國內20%的外國勞動者屬於此類。制度推行之初，在留時間限定為兩年（研修1年＋技能實習1年），對象職業種類為17種（以製造業為主），後來不斷延長期限並擴大種類範圍，現在達到了最長不超過5年、77個職業種類的139種作業（2000年以後追加了農業種類，2017年追加了首個為人服務的種類「長照」）。

正如新聞報導和紀錄片多次報導的那樣，通過本制度接收實習生的企業侵犯人權和觸犯勞動法律法規的現象屢禁不絕，包括美國的人口販賣報告在內，國外也多次指出這項制度存在的問題。

為了解決上述問題，日本政府於2017年開始施行《技能實習法》。針對存在問題的仲介機構（監理團體）和接收企業（實習實施者）規定了禁止事項和處罰條款。另一方面，被認定為「優良機構」的仲介機構和企業則可將接收時間最長延至5年，還可以增加接收人數。

過去，中國是最大的技能實習生輸出國，但由於受到經濟發展和少子老齡化等因素的影響，近幾年來一直呈現出減少趨勢。2016年以後，越南取而代之，成為最大的輸出國，近年成長更為顯著。

另一方面，從過去數年間的增減率來看，柬埔寨和緬甸十分突出。越南的經濟成長和少子老齡化快速發展也在預期之中，作為中國和越南之後的「處女地」，今後實習生的供給源也可能轉移到柬埔寨和緬甸。不過在此之前，這些國家需要改善環境，調整一直依賴廉價勞動力供給的產業結構本身，以便日本今後能夠長期選擇其作為供給國。

留學生

在日本國內工作的外國勞動者中，留學生占到了20%以上，這是日本的一大特點（如鄰國韓國，2017年該比例為1.5%）。原本以學習為目的獲准入國的留學生，在日本勞動力市場的存在感正在逐年提升。 

回顧留學生政策的變遷，1983年，日本以國際交流為主要目的提出「10萬留學生計畫」，最終於2003年完成計畫，比預定時間晚了3年。此後的2008年，為了配合高端外國人才的引入，從戰略上獲得優秀留學生，又提出了「30萬留學生計畫」，目前正在積極推進相關工作，力爭在2020年完成目標。

需要注意的是，在此雖統稱為「留學生」，但包括從研究所學生到語言學校的學生，涵蓋面很廣。法務省從2010年開始給語言學校的外國留學生發放「留學」在留資格，「30萬留學生計畫」制定後，「留學生」的範圍進一步擴大。從各機構在讀留學生比例來看，近年來大學和研究所的在讀留學生比例有所減少，而專門學校和語言學校的在讀留學生比例呈現出成長趨勢。

從外國留學生從事打工活動的情況來看，大學生和研究所學生的打工率呈減少趨勢，專門學校和語言學校留學生的打工率呈成長趨勢。從事的工作方面，餐飲業和銷售業（超商等）占比較高（日本學生支援機構《自費外國留學生生活狀況調查》）。

尤其是語言學校，因整日打工而荒廢學業的留學生已達到一定數量，對此，法務省決定從2018年10月起介入語言學校的設置工作，對上課時間和管理體制設定嚴格標準。

持「特定活動」在留資格的外國勞動者

各位可能對「特定活動」這個概念不太熟悉，在梳理第二次安倍政權成立後的外國勞動者政策變遷時，這種在留資格不可忽視。

在下表中，筆者總結了近年來針對持「特定活動」在留資格工作的外國勞動者制定的制度。可以發現，日本政府基於《經濟夥伴關係協定》（EPA），在長照人才及建設與造船領域勞動者的接收措施、國家戰略特區、第4代日裔等各種管道和職業種類方面正在對外敞開門戶。

近年來開始以「特定活動」在留資格接收的外國勞動者

（資料）筆者依據厚生勞動省《基於經濟夥伴關係協定的外國護士及預備看護護理師接收概要》、國土交通省《外國建設勞動者接收事業相關指南》、國土交通省《外國造船勞動者接收事業相關指南》、經濟產業省《製造業外國雇員接收事業概要》、內閣府「國家戰略特區官方網站」、法務省《第4代日裔擴大接收制度》製作而成

除勞動者外，還應考慮作為生活者的政策

以上我們對外國「勞動者」政策進行了一個大致的梳理，而立足於在日本生活的生活者的政策（社會融合政策）過去是以外國人聚居地區主導的形式實施的，政府似乎並未採取有力措施。

隨著此次新型在留資格的設立，人們往往容易關注對象職業種類、接收時間、能力要求等入國條件，而針對入國後企業和地域社會如何接納他們（她們）這個問題，也有必要展開深入討論。

標題圖片：設在出入國審查「自動通關閘門」處的人臉識別實驗機器，通過對比面部和護照照片核實本人身分（2012年8月於成田機場，時事社）