日本國憲法：不同尋常的歷史和結構

2017年5月3日，日本國憲法迎來了施行70週年。其間，要求修改第二次世界大戰後在盟軍占領下起草通過的日本國憲法的呼聲此起彼伏，從未間斷。安倍晉三2012年12月再次就任首相，宣布將把修憲作為本屆政權優先課題，之後，修憲趨勢愈演愈烈。

修憲能否實現，還需要觀察今後的形勢發展。不過，在此希望大家抓住一個重點，那就是日本國憲法是目前世界上自制定後未經過任何修改的「最古老」的憲法。

從過去的研究來看，未經修改的憲法都存在「短命」的傾向。如果不定期加以修改，憲法就不能適應社會規範、經濟需求以及地緣政治課題的變化，所以沒有經過相應修改的憲法所面臨的「全面更新」風險勢必升高。

由此產生的疑問是，日本國憲法是如何不作任何修改而沿用了長達70年的呢？我的答案非常簡單。因為日本國憲法的簡潔程度堪稱罕見，許多具體規定都是通過（一般性）法律制定的。在憲法條文更長的其他國家需要通過修改條文才能實現的改革，在日本只需要國會簡單過半數即可完成立法。因此在日本，正式修改憲法的必要性很低。

圖表1是以美國法學和政治學者為主組成的研究團隊「比較憲法項目小組」（CCP）製作的，它針對1789年以後通過的全部憲法，將它們使用的單詞翻譯成英語後的數量進行了計算和比較。隨著時間的流逝，憲法趨於長篇化。因為隨著民主主義的普及，民眾要求政府承擔的義務和民權的範圍一直在擴大。現代的憲法平均有2萬1000個單詞，而日本國憲法僅有不到5,000個單詞，是民主主義國家中僅次於冰島的第2少的國家。

以下，筆者將集中圍繞日本國憲法的兩個「特異性」展開論述。第1是其起源，尤其是盟軍總司令部（GHQ）1946年在展開起草工作時做出的選擇。第2是日本國憲法在政治制度方面的明確規定較少。正是這一個特異性降低了修改憲法條文的必要性。

誕生的特異性

盟軍從1945年9月2日開始占領日本。最高司令官麥克阿瑟（Douglas MacArthur）將軍強烈要求日本實現非軍國主義化和民主化，將修改明治憲法定為了首要課題。日本政府當局相關人員行動遲緩，麥克阿瑟為此感到焦躁，於是命令自己的部下起草新憲法。起草委員會用一周時間完成了對明治憲法的全面修改，於1946年3月公布了新憲法草案。新憲法於同年11月獲得通過，1947年5月3日正式施行。

新憲法在三個重要方面有別於先前的明治憲法。它們分別是①主權屬於國民而非天皇②尊重基本人權③堅持和平主義與放棄戰爭。長期以來，憲法第九條提出的前述第3點一直是人們圍繞憲法展開爭論的核心問題。

第九條 （放棄戰爭，戰爭力量及交戰權的否認）日本國民衷心謀求基於正義與秩序的國際和平，永遠放棄以國權發動的戰爭、武力威脅或武力行使作為解決國際爭端的手段。

2   為達到前項目的，不保持陸海空軍及其他戰爭力量，不承認國家的交戰權。

儘管在條文解釋上隨時間推移發生了一些變化，但第九條始終禁止日本擁有攻擊性軍事能力。其結果是，日本雖然在法律上只擁有「自衛隊」，但國防預算規模卻排在世界第8位。

日本的保守勢力自來就責難日本總是依賴於美國提供的安全保障，主張應該修改第九條。同時，日本國憲法是由美國占領軍的高級軍官起草的——這也激起了人們對憲法正當性的批評。然而，作為保守政黨的自由民主黨，雖然長期在國會占有多數席位，但從未向國會提交過正式的修正案。

從歷史角度看，日本國憲法的這種穩定性，有以下兩個特異性。第一，以民主方式通過的憲法具有反映民眾價值觀和優先課題的強烈傾向，所以人們難以發出要求更新的聲音。而根據CCP的資料，以民主方式通過的憲法的平均壽命為13年；與之相比，占領時代制定的憲法，壽命僅為3年。

第2，Elkins、Ginsburg、Melton2009年開展的研究(*1)顯示，沒有經過適度修改的憲法壽命相對較短。因為後人思考的優先課題必然與建國之初的人們有所不同。實際上，未經任何修改的憲法，平均壽命僅有3年，而修改過（至少1次）的憲法，平均壽命則達22年。

結構與歷程的特異性

那麼，日本國憲法為什麼未曾有過修改呢？一種說法是因為實施修改的門檻太高。憲法第96條規定，修正案需獲國會3分之2多數贊成方可發起動議，然後還要舉行國民投票，並在獲得簡單多數支持後方可通過。

儘管沒有各國全民公投的連續性資料，但CCP梳理總匯了各國修改憲法時需要跨越的立法機關門檻的相關資料。如果只看現存憲法，其中76%都需要獲得立法機關3分之2多數的贊成，才能修改條文，在這一點上，日本憲法第96條可謂是世界的平均水準。同時，就連規定了這種3分之2多數門檻的憲法，也會平均9年修改1次，所以很難把96條定性為未曾修改憲法的唯一理由。

莫如說，通過「人權條款的明示」和「制度的含糊不清」這種罕見的組合，可以很好地說明沒有實施修改的原因。讓我來解釋一下這是什麼意思。

針對1789年以後制定的800多部成文憲法，圖表2依據CCP的資料展示了人權和制度在條文中得到了多大程度的明示。在2015年與文克勒一同實施的研究(*2)中，我們選取了具有普遍性的26項人權和30項政治制度，調查了各國憲法明確列出了多少項。日本國憲法對人權的明示率為65%（26項中的17項），制度明示率為47%（30項中的11項）。圖表中的圓點表示各國憲法的明示率，左邊是人權數據，右邊是制度數據。與反映整體傾向的黑線相比，可以看出位於虛線交點處的日本國憲法的人權明示率在當時算是很高的。

而制度明示率則較低。如果以1947年為基準來看，日本國憲法列舉的人權數量高居第5位。與之相對的是，行政部門的許可權、地方自治和公職選舉制度等政治制度的列舉數量在當今世界各國憲法之中排名第138位。

這種模式，尤其是政治制度明示量偏少的狀況，對日本國憲法通過後的發展歷程產生了根本性的影響。在與Clipperton（西北大學）聯合開展的研究項目(*3)中，我們按時間順序分析了各國修改憲法的模式。第1次修改，74%的修改內容都與政治制度有關；第2次修改，81%的修改內容也是如此。其中最具典型的變更，是關於公職人員任期和選舉制度的內容。修改憲法的傾向，是著重於政治過程而非人權問題。回過頭看日本的情況，由於制度含糊不清，在其他國家必須通過修改憲法方式實現的制度變更，在日本只需要一般性立法就可以解決。比如選舉制度，第47條是這樣規定的。

第47條   有關選舉區、投票方法以及其他選舉兩議院議員的有關事項，由法律規定之。

第92條   關於地方公共團體的組織及運營事項，根據地方自治的宗旨由法律規定之。

自衛隊和高等教育的無償化：無需修憲也可實施

不過，日本沒有修改憲法並非只是因為其結構的特殊性。戰後大部分時間，日本的經濟都在穩步發展，社會秩序安定，也沒有遭到過外國侵略。如果出現經濟危機或侵略引發的政治動盪，人們就不得不深入思考憲法是否應該維持原狀。由於戰後實現的繁榮和穩定，日本國民恐怕從未感到過有修改憲法的需要。

然而，即使未來出現危機，由於日本國憲法內容極為簡潔，所以可以通過制度或政策加以應對。

2017年5月，安倍首相親自加入到持續了多年的修憲爭論之中。他提出：①要在第九條中加入承認自衛隊地位的第三項、②要加入高等教育無償化條文，並主張應在2020年前實現修憲。（《讀賣新聞》2017年5月3日）

不過，這樣的改動不需要修改憲法。首先是第九條，自衛隊是既有組織，而且它的存續也不構成應由憲法解決的重大問題，為什麼必須通過修憲來正式承認其地位，個中理由不甚明朗。實際上，自民黨向來的立場即是自衛隊合憲。（此次）宣稱需要修憲的主張，似乎暗示了政府自己也不相信以前給自衛隊合憲所找的理由。

第2是教育費，日本國憲法第26條第二項已有規定。

第26條2   全體國民，按照法律規定，都有使受其保護的子女接受普通教育的義務。義務教育免費。

要想讓免費教育覆蓋更高水準的教育階段，只需政府修改一下現行的小學國中9年義務教育這一法律定義就可以了。

這些主張都不應該解釋為「反對任何修改」。如果日本的政治家和國民在可以跨越修憲門檻的層面上就具體修改細節達成共識，那就可以滿足立憲民主主義的原則。另一方面，我們也有必要認識到修憲的風險，尤其是由此帶來意外後果的可能性。

這就是說，針對日本國憲法帶來的具體問題，以及某個特定修改提案如何解決這些問題，必須事先達成廣泛共識。針對不滿足這一標準的提案，我們應該謹慎對待。

西方有句諺語——「別去修理沒有壞的東西（Don’t fix it if it ain’t broke.）」。日本國憲法的優點在於「可以通過憲法以外的手段解決問題」，考慮到這一點，這一警句就愈發顯得重要了。

（原文英文）

標題圖片：國立公文書館收藏的日本國憲法原本