超高齡及人口減少社會的現實與對策

1．序言

日本已經進入超高齡、人口減少社會。之所以這樣說，是因為日本的總人口在2008年左右達到高峰後，已出現減少趨勢，並且老齡化率（65歲以上人口在總人口中所占的比例）在2007年已超過21%（超高齡化標準值）。此外，根據國立社會保障與人口問題研究所於2012年1月公布的「日本未來推算人口」報告預測，人口減少與老齡化進程將加速發展。短期未來的日本將迎來與過去截然不同的社會狀態。那將是怎樣的社會？我們應該如何應對？本文將對此做出闡釋。

2．超高齡及人口減少社會的現實

（1）人口金字塔的變化與人口問題的特質

日本人在討論人口問題時，往往會將總人口的減少作為典型問題。然而，不遠的未來，日本將不是一個按照現在的人口金字塔「相似形」而簡單地縮小的社會。

下圖顯示的是1960年、2010年和2060年（推算）的人口金字塔變化情況。我們可以看出，2010年至2060年，不僅是總面積（總人口）在縮小，人口金字塔的形狀也在發生變化。甚至不如說，2010年的形狀已經稱不上「金字塔」了，它因中老年人群的膨脹而呈現「壺形」，而2060年則變成了「倒金字塔形」。順便提一句，圖中2060年的100歲以上人群看起來具有相當規模，這並非繪圖時的失誤。1960年前後，超過100歲的人只有100人左右，2010年增至約4萬4,000人，2060年預計將增至63萬7,000人(*1)。總之，我想強調的是，短期未來的日本並不僅是總人口減少，更重要的是人口結構將發生徹底改變。

同時，圖中還有一個現象值得注意，即（1）1960年接近15歲的人群規模龐大，（2）2010年60～65歲人群及40歲左右的人群非常突出。這主要是受到了1947年至1949年第一次嬰兒潮（即所謂的「團塊世代」）的影響。換而言之，1960年時，「團塊世代」正好長到11至13歲，造成了（1）的現象。另外，之所以出現了（2）的現象，則是因為「團塊世代」在2010年達到了61～63歲，而他們的後代（誕生於第二次嬰兒潮的一代）正好是40歲左右。這是在思考人口問題特質時極富啟發意義的事實，因為它說明了某個階段的出生數量將對之後數十年產生長遠影響。一般來說，過去的現象不僅會影響到現在，還將「束縛」短期的未來。實際上，日本的人口結構之所以會發生巨大變化，都是由於1947年至1949年的第一次嬰兒潮後，總和生育率（total fertility rate：以下簡稱為「TFR」）降低，尤其是上世紀70年代中期以後，形成TFR長期低於人口更替水準（該水準是在保證一定出生率的情況下而得以維持的）的結果，我們不得不認為短期未來的超高齡、人口減少社會在相當大的程度上是由於這樣的「前提條件」而造成的。

（2）日本整體人口結構的變化

日本人口基本指標（1960年至2060年）

（注）總人口、3類人口的括號內數值是將2010年數值設定為100時的指數。
（出處）由筆者依據國立社會保障與人口問題研究所「日本未來人口推算（2012年1月）」報告中的中等出生及中等死亡率推算數值，總務省《人口普查》數據製作。

第1，總人口的減少。與2010年的1億2,806萬人相比，2060年的日本總人口將減少4,132萬人，降至8,674萬人。即日本的總人口將在未來半個世紀內縮小至現有規模的3分之2左右。同時，引人注目的是，在減少幅度上，與2010年至2035年間的1,594萬人相比，2035年至2060年將擴大到2,538萬人。這意味著人口將在今後加速減少，所以預計2040年後，人口將以每年100萬人以上的規模遞減。100萬人幾乎相當於日本一個較小的縣的總人口。為何會出現如此大規模的人口減少現象？比如，2040年的死亡人數為167萬人，出生人數為67萬人，相抵後總人口減少100萬人。死亡人數在2040年前後達到頂峰後，出現減少趨勢，2060年時降低至154萬人，但同年的出生人口僅有48萬人，所以總人口將減少106萬人。

第2，老年人的增加與老齡化的加劇。2010年的老年人口為2,948萬人，到2035年時將增至3,741萬人。之後，在2042年達到3,878萬人這一頂峰後，開始出現減少趨勢，但由於總人口持續減少，所以2060年的老齡化率將上升至39.9%。也就是說，我們將迎來10個人中有4個老年人的社會。同時，老年人口中， 75歲以上的老年人口增速較快，特別是在2010年至2035年期間，將從1,419萬人成長到2,278萬人，增幅達60%。這主要是由於「團塊世代」將在2024年邁入這一行列之故。此外，還想再次提醒一下，2010年至2035年期間，死亡人數將從120萬人增至166萬人，增幅為40%。超高齡社會就等同於「多死社會」。

第3，出生人數的減少與低齡人口的銳減。觀察低齡人口的變化就會發現，與2010年的1,684萬人相比，2035年降至1,129萬人，幾乎減少了3分之1，到2060年時僅為791萬人，將減少至2010年的一半以下。值得注意的是，出生人數的大幅減少並不是基於假定今後出生率仍將繼續下降。實際上，「日本未來推算人口」報告中，在中等出生率條件下，2010年的TFR為1.39，而2035年為1.34，2060年為1.35，變化不大，在高出生率條件下，2035年為1.59，2060年為1.60，會偏高一些。但即便如此，出生人數還是會減少(*2)。這是由於過去出生率低下的影響，導致了作為生育人口參數的生育年齡人口減少。當然，這並不是說不需要採取少子化對策。支援婦女兼顧生育與工作，解決年輕人的失業問題，為人們的結婚生育創造一個寬鬆環境，具有十分重要的意義。不過，簡單認為只要提高出生率就能避免短期未來低齡人口和總人口減少的想法並不妥當。

第4，勞動年齡人口的銳減。儘管勞動年齡人口已經有所減少（高峰是1995年時的8,717萬人），但與2010年的8,173萬人相比，2060年僅有4,418萬人，幾乎將減少一半。如果勞動參與率相同，那麼勞動力人口就與勞動年齡人口成正比。從這個意義來說，2010年至2035年期間的勞動年齡人口的減少幅度（1,830萬人）與2035年至2060年的減少幅度（1,925萬人）基本相同這一點就顯得十分重要了。換而言之，儘管2010年至2035年期間老年人口激增，但作為支撐的勞動年齡人口卻將大幅減少，如果用登山來做比喻，這一時期就如同到了「登頂前的最險峻陡坡」。

第5，老年人口與勞動年齡人口形成的比例（老年從屬人口指數）快速攀升，這與前述幾點都存在聯繫。老年從屬人口指數是用於表示多少名在職人員負擔1名老人的指標，1985年時，7名在職人員負擔1名老人，而2010年時已銳減至2.8名負擔1名，2035年繼續減少到1.7名負擔1名，2060年更將進一步減少至1.3名負擔一名(*3)。此外，由於日本高中、大學升學率高，且老年人的工作欲望也很強，所以將15～64歲人群劃定為勞動年齡人口、65歲以上劃定為老人口的劃分方法未必符合社會實際。因此，作為參考，此表中也列出了將勞動年齡人口和老年人口分別劃定為20～69歲和70歲以上人群時所得出的指數。觀察該指數可以發現，儘管老年從屬人口指數的增速有所放緩，但上升趨勢仍然相當明顯。

（3）各地區老齡化情況的差異與家庭結構的變化

前面我們考察了短期未來日本人口減少和人口結構的變化情況，特別需要指出的是，在思考如何應對超高齡社會這一問題時，只看日本整體的人口指標是遠遠不夠的。還需要掌握以下兩點。

第1，各地區老齡化情況的差異。過去，人們往往會認為老齡化問題只是發生在農村和人口稀少地區的問題。然而，根據國立社會保障與人口問題研究所的「日本各都道府縣未來人口推算（2007年5月）」報告顯示，大城市圈（大城市及周邊地區——譯註）方面，不僅老年人的實際人數會激增，而且成長率也很高(*4)。順便提一句，2005年至2035年期間，埼玉縣、千葉縣、神奈川縣和沖繩縣四縣的老年人口將增加75%以上，東京都、愛知縣和滋賀縣將增加50%以上，除了沖繩外，其它都是大城市及其周邊縣。大城市圈的老年人顯著成長的原因在於，經濟高速成長期出現了大量年輕人從地方湧向城市的人口遷移，這些人即將步入老年(*5)。當然，人口稀少地區的人口絕對數量顯著減少，無疑也面臨著嚴重的問題［所謂的「極限村落（人口的50%以上為65歲以上老年人，婚喪嫁娶等社會共同生活難以維持的村落——譯註）」便是其中的典型代表］。在此我想強調的是，解決城市人口老齡化問題已是「刻不容緩」。

第2，家庭結構的變化。這對思考醫療及護理問題具有重要意義。國立社會保障與人口問題研究所的「日本家庭數量未來推算（全國推算）」［2008年3月推算］報告顯示，預計日本的三代同堂家庭將會減少，單人戶家庭（一個人生活的家庭）和只有夫妻兩人的家庭將迅速成長。尤其是戶主在65歲以上的家庭將從465萬戶增至569萬戶，單人戶家庭將從387萬戶增至717萬戶。此外，雖說都統稱為單人戶家庭，但子女住在附近、住在遠處、沒有子女這三種情況下，家人提供照顧的可能性以及針對緊急事態的應對等截然不同。在這個意義上值得注意的是，2005年時未婚獨居生活的男性老年人為27萬人，女性為53萬人，而到2030年時此類人群將猛增至168萬人和120萬人。這並非是在發現患上失智症後找個成年監護人就能解決的問題。擺在面前的難題是，在當地應該找誰來替代老人家屬的功能，他們又應該如何承擔這種功能。

3．如何應對超高齡、人口減少社會

人口是社會經濟活動的基本要素，如此大規模的超高齡化及人口減少將對各個方面造成重大影響。由於篇幅的限制，以下僅選取（1）政治、（2）經濟、（3）社會保障等3個方面，就相關政策課題與應對措施展開思考。

（1）政治

關於超高齡、人口減少社會將對政治產生的影響，首先可以列舉的一點是國力的下降(*6)。而且，由於在日本人口銳減的同時，開發中國家的人口卻在增加，所以從人口規模角度來評價的日本國力的相對地位將進一步下降。順便提一句，日本1950年時的人口規模列全球第5，2010年仍位居第10，但據聯合國的推算，預計2050年時將跌至第16位。當然，國力並非單純取決於人口規模。雖然經濟實力在這當中具有尤為重要的意義，但正如後文所述，由於老齡化和人口減少會對經濟成長產生消極作用，所以從這個意義而言，這些問題將不可避免地造成國力下降。

因此，或許也會出現關於積極接納外國移民，以補充減少人口的論調（所謂的「補充移民論」）。不過，這是有關國家存在形態的根本性問題，應該慎重考慮。另外，關於接納外國勞動力的問題，即使就現狀而言，實際上早已形成了依賴日裔巴西人等勞動力的局面，但根據歐美各國的經驗來看，輕率地接納廉價的單純勞動力並不能說是理想之舉，更應該優先考慮的是提高日本人的勞動參與率。這並不是要求日本對國際社會緊閉門戶，「我行我素」。日本必須與其它各國，尤其是東南亞各國加深信賴，在經濟和政治上加強合作。此外，相對於經濟實力而言，活躍在國際機構等組織內的日本職員人數較少，培養國際社會的通用型人才和提高訊息宣傳力是目前的緊要課題。

下面再來談一下超高齡、人口減少社會對國內政治造成的影響，這有可能會導致世代間的利害衝突加劇。這是由於老年選民比例上升，那些對老年人不利的政治決策將難以施行。順便說一句，2010年老年選民在選民總人數中所占的比例為28.0%，2035年和2060年預計將分別增至38.8%和45.8%。因此，預計決策者會越來越傾向於放棄那些將造成老年人年金減少、負擔增加的政治決策，在「經濟持續下滑」的社會中，這只會加重子孫後代的負擔，致使事態進一步惡化。

為了避免上述問題，需要做到以下基本工作，即每一個國民都應認清超高齡、人口減少社會的嚴峻現實，自覺樹立現在的課題應由現在的一代人來解決的責任意識，另外，還需要修改選舉制度等(*7)。比如，在現行的小選舉區制度下，選舉的爭論點容易被局部化，考慮國家整體長遠利益的政治家不易當選，所以應該考慮回歸過去的中選舉區制度。此外，正如前文所述，由於地方城市和農村的人口減少問題較大城市更為嚴重，所以或許也會出現地區間對立的問題。筆者想要指出，不僅是世代間的利益衝突，在避免地區間對立的問題方面，「國家整體長遠利益」也是一個重要的視角。

（2）經濟

經濟成長的3大源泉是（1）資本積累、（2）勞動力、（3）技術進步，人口減少（尤其是勞動年齡人口的減少）及老齡化的發展基本上都會對經濟成長產生消極作用。

關於第1項的資本積累。如果不進行一定的儲蓄，並用於擴大生產設備等投資，經濟就無法成長。人在年輕時會將一部分收入變成儲蓄，退休後將之用於補貼自己的消費。這就是經濟學上說的「生命週期假說」，而整個社會在一定程度上也符合這個假說，勞動年齡人口的減少及老年人口的增加都是造成儲蓄率低下的重要原因。同時，隨著人口的減少，日本的市場將會萎縮，與成長率較高的新興國家相比，投資魅力減弱，海外投資（資本供應）減少，進而導致經濟成長率下降，很有可能形成一種惡性循環。

關於第2項的勞動力。勞動力人口與勞動年齡人口成正比。從這個意義而言，2010年至2060年期間，勞動年齡人口銳減3,755萬人所產生的影響非同小可。同時，如果勞動供求關係緊張，就會導致工資上漲，進一步拉大國內外勞動成本的差距，促使製造基地向海外轉移（所謂的「產業空洞化」），這些影響也令人憂慮。此外，醫療、護理屬於勞動集約型產業，人們可能會強調其就業誘導效應，但從中長期來看，預計醫療、護理人員的數量將越來越難以確保。

關於第3項的技術進步。如果技術進步帶來生產率的提高，就能推升經濟成長率。不過，人口減少將怎樣影響技術進步，這一問題並非那麼單純。例如，有一種論調認為少子化將有利於增加人均教育投入，提高人力資本配置率，但反過來又有一種論調認為具有劃時代意義的技術進步本身就是人口的函數。換而言之，這種觀點認為，如果假設技術進步的發生概率為一定，那麼技術進步的發生就與人口成正比(*8)。此外，即使從接受與利用IT等領域的技術進步來看，老齡化的發展通常也被視為消極因素。

另外，關於人口問題與經濟的關係，有觀點認為應該按人口人均GDP來討論。其依據的理由是，如果人口減少，國家整體的GDP就會縮小，但生活的富足水準是以平均到每個人身上GDP為衡量尺度的。不過，我們應該注意以下兩點。第一，如果考慮到「規模利益」的因素，宏觀視野也不可忽視。比如，總人口的減少意味著國內市場的縮小，將對企業活動和資本引進等造成不良影響。另一點是，負債也應該計算在內。日本的國家及地方政府的長期債務餘額高達GDP的約兩倍，如果人口減少，人均「負擔」（債務額）就會增大。

那麼，應該怎麼應對呢？關鍵在於（1）提高勞動參與率和（2）提高生產率這兩點。針對（1），提高婦女及60歲以上人群的勞動參與率尤為重要，為此，必須通過完善托兒所等手段支持婦女兼顧撫養子女和工作，並向人們提供多樣化的工作形式和機會。雖然我這裏寫的是「60歲以上」，但這並非限定一個特定的年齡。應該廢棄退休制度，創造一種環境，即使是老年人，也可以在他可能的範圍內繼續工作，這是一項重要工作。

關於（2），除了高等教育外，還應設法提高包括初等、中等教育在內的教育水準，以及人們在工作單位內外的能力。同時，在稅制上也應採取優惠措施，放寬限制，促進企業積極投身技術開發。更重要的一點是，在經濟戰略上不可採取保護政策，反倒是要讓國內企業參與海外競爭，提高資源分配效率，激發產業活力。

（3）社會保障

人口結構的變化不僅會通過經濟學上所說的「旁路（bypass）」對社會保障造成影響，還會產生巨大的直接衝擊。尤其具有重要意義的是老年從屬人口指數的迅速上升。為什麼呢？因為社會保障的實質是將在職人員創造的「生產成果」分配給老年人，帶有強烈的世代間贍養色彩。

最淺顯易懂的例子便是年金。日本的年金制度實質上採用的是徵收方式。簡單地說，徵收方式就是由在職人員負擔老年人領取年金的一種機制。因此，老年從屬人口指數的快速上升不僅會威脅到年金制度的可持續性，還會破壞世代間支付與負擔的公平性。同時，日本的年金制度採用的是社會保險方式，被雇用者的厚生年金保險費由勞資雙方各自承擔一半。因此，經濟界強烈主張：「僱用者負擔的增加將導致生產成本上升，不利於開展國際競爭。因此，應該遏制社會保險費負擔的增大。」

在此背景下，2004年實施的年金法修訂工作限制了年金的支付水準（比如：參考被保險人數的減少率及平均壽命的成長，調整了支付額），設定了保險費上限（比如：2017年以後，厚生年金的保險費上限固定為18.3%）(*9)。然而，圍繞年金制度改革的爭論並未平息，人們不斷提出各種根本性的改革方案。以下為其中具有代表性的兩種方案。

第1，有觀點主張，為了避免代際間產生差距，應將年金制度採用的徵收方式改為公積方式。可是，僅在年金制度中討論時代間差距的做法並不妥當。比如，現在的老年一代在過去沒有年金制度的時代是以個人力量來贍養上一代的，要評價各代之間的公平性並非那麼簡單。同時，如果改為公積方式，除了如何運用這筆巨額公積金的問題外，如果考慮到通貨膨脹風險等因素，還會面臨能否保障年金支付的實質價值這樣一個關係到年金制度本質（存在意義）的問題。此外，即使將徵收方式改為了公積方式，仍然存在如何處理「雙重負擔」（轉型期的生產年齡人群既要按徵收方式負擔老年人，同時又必須承擔自己的公積義務）的難題。

第2，有意見認為，應將社會保險方式轉變為稅收方式。可是，稅收也是國民的負擔，即使轉變為稅收方式，支付與負擔的結構並不會發生本質上的改變。此外，儘管有人指出稅收方式的好處在於，可作為解決未繳納保險費的無年金人員問題的一種對策，但如果對從未繳納保險費和一直堅持繳納保險費的兩種人給予同等待遇，從公平的角度講是難以接受的。因此，在現階段我們無法將社會保險方式徹底轉變為稅收方式，在未來很長一段時間內都將是稅收方式與（過渡性的）社會保險方式並存的複雜機制。

總之，筆者想要強調的是，（1）年金制度的改革與解多元聯立方程式具有相似之處，「部分解」不能保證「全體解」，（2）由於年金制度屬於長期保險（國家與國民之間的一種長期契約），所以難以在短時間內大刀闊斧地更改制度。但這並不表示不需要改變現行制度。比如，應該加強年金的最低保障功能，調整包括加強年金支付課稅在內的年金支付水準。此外，還應立即著手研究延後領取年金起始年齡（現行為65歲）的問題。總之，年金制度不可紙上談兵。筆者的結論是，我們只能以現行制度為基礎，順應人口與經濟的變動，讓各代人在同齡人及世代之間分擔「痛楚」。

接下來，筆者將考察在社會保障領域中與年金同等重要的另一個支柱——醫療。年金只是關於各代同齡人內部及世代之間收入轉移的金融機制。而醫療卻具有在金融事務（費用的結算與籌集）之前提供服務（交割）的過程。因此，相對於年金而言，超高齡化與人口減少對醫療造成的影響更為複雜。由於篇幅的限制，此處將重要課題和對策分為4項內容重點闡述(*10)。

第1，必須轉變單一的醫療觀和醫療模式。為了應對日新月異的醫療技術革新，醫學的專業分化將是必然趨勢。不過，如果專業分化不斷發展，綜合醫療的重要性也將提高。尤其是老年人（尤其是後期老年人口），除了患有多種疾病的情況外，隨著身體功能低下和出現失智症後，護理需求也將提高。因此，不分臟器的全身醫療、維持日常生活的醫療、具有尊嚴的看護醫療等都將越來越重要。另外，如果從這個角度來理解醫療的話，其相關領域將進一步擴大。除了傳統的護理和福利外，還將擴大到延長健康壽命所必需的便於防病、護理、保健和生活的住宅，乃至「城市環境建設」領域。總之，人們常說「醫療是醫學的社會性應用」，既然應用醫療的社會已經與過去截然不同，那麼我們也應當重新審視醫學和醫療的存在方式吧。

第2，必須實現醫療的功能強化與效率化。除了老齡化的發展外，伴隨醫療技術進步，醫療費的成長也將不可避免。如果強行控制費用，醫療的品質就會下降。當然，也不是說醫療的存在與經濟沒有關係。我們還是需要努力提高「與投入資金相符的價值（value for money）」。醫療機構的功能分化與推進彼此合作都是具體的課題。與其它國家相比，日本的醫療供應體制有一個顯著特點，那就是病床數多，而平均到每張病床的醫療人員較少。要提高醫療品質，如何匯集醫師等醫療人員提高「醫療密度」是一項緊要課題。同時，如果功能分化進展順利，醫療機構相互之間或醫療與護理之間的合作也會顯得越來越重要。儘管人們正在推進家庭醫療，但將之單純地理解為就在自己家中醫療（狹義的家庭醫療）則是不現實的。除了老年保健設施及特別養護老人院外，還必須積極擴充集體公寓、配有護理服務的住宅等群居型居住類設施和住宅。尤其是老齡化現象迅速加劇的大城市，這個課題迫在眉睫。

第3，勞動力人口不斷減少的情況下，如何確保醫療人員隊伍成為一個實際問題。而且，為了應對醫療日益先進的變化，除了數量外，從業人員的能力也非常重要。然而，其它產業領域也希望獲得優秀的勞動力，尤其是圍繞年輕勞動力的「爭奪戰」將不斷激化。屆時，重要的是提高醫療人員的專業職能、通過調整業務分工來提高生產率。觀察醫師和護士等職務的實際情況可以發現，他們肩負著其他職能人員和辦公事務人員可以替代完成的業務，這已成為造成他們工作過重的重要原因。非醫師也能完成的業務就交給護士等其他醫療人員或辦公事務人員去做，非護士也能完成的業務則可以交給護理人員去做，除了讓他們可以專注於本職工作外，還必須努力促使他們提供各自的技能水準。

第4，確保醫療費負擔的公平性也將變得十分重要。觀察2009年度的各年齡層「國民醫療費」可以發現，占總人口20%多的老年人花費的醫療費超過了總醫療費的一半（55.4%），如果將老年人分為前期老年人口（ 65歲至74歲）和後期老年人口（75歲以上），又會發現，占總人口10%多一點的後期老年人口花費了約3分之1（32.6%）。這固然存在由於年齡增大，看病率上升的不可抗拒的因素，但今後隨著超高齡化的發展，圍繞醫療費的支付及負擔的世代間對立可能會不斷加劇。因此，除了通過前面提到的醫療效率化和預防工作來努力延長健康壽命外，或許還有必要研究是否應提高老年人醫療費窗口部分負擔比例，過去設定的這一比例一直低於在職人員 。

4．結尾――結論

以上是筆者對超高齡、人口減少社會的現實與對策進行的一些考察，最後提出3點結論。

第1，人口問題的「可怕」之處在於當我們意識到它的時候已為時過晚，無法採取補救措施。實際上，我們不得不認為，短期未來的超高齡、人口減少社會在很大程度上由「前提條件」所決定的。不過，正因為如此，所以重要的是「想像」未來將會發生的事態，並從現在開始「防範」。此外，還必須推行延長健康壽命，提高婦女和老年人的勞動參與率等各項政策，緩解超高齡、人口減少社會的衝擊。

第2，無論古今東西，沒有任何一個國家經歷過超高齡、人口減少社會。儘管間或也能聽到「超高齡、人口減少社會不足為懼」的論調，但面對未曾經歷過的現象，或許需要謙遜一些。此外，正因為我們無法完全預測未來，所以更需要保留應對那一時刻的「餘力」。說得直接一點，不能擱置問題，應該說這是我們對後代的社會責任。

第3，超高齡化和人口減少並非日本固有的問題，全世界都非常關注日本的相關對策。尤其是臺灣、韓國、新加坡等地的出生率都低於日本，其它東南亞國家中，不少國家的出生率也低於人口更替水準。此外，如何應對超高齡社會是已開發國家共同面臨的課題。因此，即便是從為國際社會做貢獻的角度而言，日本集結智慧，展示一種可以妥善應對超高齡、人口減少社會的範本也具有非常重要的意義。