轉向「積極和平主義」的日本安全保障政策

2013年11月27日，日本通過了設立「國家安全保障會議」（日本版NSC）關聯法案，同年12月4日，設立了國家安全保障會議。並於同年12月6日制定了與該法密切相關的《特定秘密保護法》（12月13日公布，一年內實施）。在12月17日內閣會議上又確定了「國家安全保障戰略」（NSS: National Security Strategy）(*1)和新的《防衛計劃大綱（防衛大綱）》(*2)。如此，至2013年底，與日本安全保障相關的一系列重要政策相繼出臺。筆者擬以本文探討完成此舉之意義。

第1次安倍內閣（2006－2007年）強化安全保障之嘗試

首先，讓我們整理一下制定上述政策的經緯脈絡。

2006年9月，安倍晉三第1次組閣。第1次安倍內閣以強化安全保障為目標，擬實施幾項改革。首先，於2006年11月設立了「關於強化首相官邸國家安全保障功能會議」，安倍首相本人擔任會議主席(*3)。其目的在於強化首相官邸作為關乎國家安全保障指揮部之功能。並於2007年2月，提議設立以日本版NSC為支柱的強化首相官邸功能會議。在此基礎上，制定了NSC設立法案，並於2007年提交國會定期常會審議。但是，由於在同年7月的參議院選舉中，朝野黨局勢逆轉以及9月安倍首相因病辭職，第1次安倍內閣沒能實現設立NSC。

接下來，其後的福田康夫內閣（2007年9月成立）不關心設立NSC，該內閣認為設立在首相官邸的「安全保障會議」已經發揮作用，不需要再設立新的組織，中止了推進制定NSC相關法案。因而，現有的安全保障會議徒具其形，沒能成為制定有效政策的研究機構。由於這一眾所周知的事實，除了在自民黨內部外，還遭到在野黨民主黨的批評。

第1次安倍內閣的第2項改革嘗試，即2007年5月開始的，設立「關於重新構建安全保障法制基礎懇談會」（「安保法制懇」、柳井俊二原駐美大使任會議主席），研究討論日本憲法解釋上不可行使的集體自衛權(*4)。主議題之中，關於安全保障的問題分為4種類型。即，（1）日本能否與在日本近海受到攻擊的美國艦隻共同防衛？（2）日本能否擊落飛經日本上空發向其他國家的飛彈？（3）在聯合國維和行動（PKO）中，當他國部隊受到襲擊時，日本能否施以救援？（4）在PKO中，目前幾乎是不能對他國部隊施以後方支援，但是這樣的做法合適嗎？

安倍首相辭職後，2008年由福田首相提交了「安保法制懇」報告書(*5)。該報告書主旨有以下4點。（1）在現行法律制度下，上述四項均不可行；（2）不過，這對日本國家利益而言是巨大損失；（3）進而，4項均應促其成為可能；（4）而且，即便不修改憲法本身，只需改變對憲法的解釋，即有望成為可能。但是，福田首相對此提案態度冷漠，一直將提案擱置不動。

第2次安倍內閣（2012年－）再度出手改革

其後，經過麻生太郎內閣及其民主黨政權的3任內閣（鳩山由紀夫內閣、菅直人內閣、野田佳彥內閣），安倍晉三於2012年12月再登首相位。安倍首相自然非常重視自己在第1次內閣任上啟動的設立「安保法制懇」之建議，遂在第2次內閣成立後立即著手力促實施。首先，於2013年2月8日再度啟動了「安保法制懇」(*6)。懇談會成員仍為原班人馬，但因柳井主席現任國際海洋法庭庭長常駐德國漢堡，事實上已經無法出席懇談會，故而筆者被任命為代理主席，歸納整理會議意見。

同年2月15日，設立了「關於設立國家安全保障會議的專家會議」，在首相也出席的情況下，根據2007年未能實施的NSC設立法案進行了討論(*7)。按照這一討論結果，2013年6月，安倍內閣向國會提交了新的NSC設立法案。11月，審議通過該法案，年底啟動NSC。

此外，9月12日設立了「關於安全保障與防衛力懇談會」（「安防懇」），筆者被任命為會議主席，受命制定「國家安全保障戰略（NSS）」和《新防衛大綱》(*8)。

「安防懇」與《防衛大綱》

所謂「安防懇」，通常是指為制定《新防衛大綱》而先期召開的專家會議，《防衛大綱》即是在「安防懇」專家建議的基礎上制定的(*9)。1994年，當時的細川護熙內閣設立了專家會議，村山富市內閣根據專家建議，於1995年制定了新大綱(*10)。當時，安全保障的課題是怎樣應對處理冷戰結束後局勢，以及怎樣應對北韓核開發疑慮等問題，這些均與重新認識《日美安保條約》之重要性、重新定義日美同盟緊密相關(*11)。

2004年，小泉純一郎內閣也設立了「安防懇」(*12)，並制定了新大綱，但是，當時的目的在於如何應對類似2001年9.11同時多發恐怖事件那樣的緊急事態(*13)。2009年，麻生內閣也同樣設立了「安防懇」(*14)，並提出了建議(*15)，但是因為政權由自民黨轉移到民主黨，新大綱制定不得不延期。翌2010年，民主黨菅內閣所設立的「安防懇」提出建議(*16))，並於同年12月制定出大綱，是為所謂的《2010年大綱》(*17)。

民主黨政權下的2010年大綱，最為關切的是如何應對中國的崛起，放棄了冷戰時代以來的以防備蘇聯入侵為主要目標的「基本防衛能力」，提出了重視西南方面的「動態防衛能力」(*18)。冷戰結束後歷時20年之久，日本終於實現了依照現實狀態轉換政策，這告訴我們日本政策多麼容易流於慣性操作，而修正方向又是多麼的困難。

當時，對大綱的制定過程也做出了相應變更。在此之前，僅僅是防衛省對專家會議提出的建議作選擇取捨，由防衛省自衛隊記錄相關事項，因而，幾乎根本沒有提及外務省、海上保安廳以及其他相關省廳之間的合作。此次變更的大方向是，採取限制官員干預的形式，由專家與相關內閣成員共同協商，以制定出更具有綜合性視野的大綱。2010年9月，發生了中國漁船在沖繩尖閣列島（釣魚島列島——譯註）海域與我海上保安廳船隻相撞事件。事件中各省廳合作混亂，暴露出缺乏跨省廳綜合性準備的弊端。制定大綱的變更背景正是基於這種反省。

制定日本第一個國家安全保障戰略（NSS）

2013年「安防懇」中特別應該引起注意的是制定國家安全保障戰略（NSS）。儘管外交與防衛是安全保障的左右兩輪，但是目前日本尚沒有制定出一個兼顧這兩個方面的綜合性安全保障戰略。就世界常識而言，這是無論如何都令人難以置信的事情。

但是，關於防衛計劃，日本於1957年曾製作了一份名為《國防基本方針》(*19)的政府文件。雖然該文件簡潔明瞭，但畢竟是56年前制定的文件，早已不符合當今的情況。當時，正處於東西方冷戰最盛時期，日本既不富裕，也未修改《日美安保條約》(*20)，沖繩也尚未歸還日本。因此，以這樣的文件指導今天的日本安全保障戰略的方向，極為不適宜。而且，今天世界上公開本國安全保障戰略的國家日益增多。因為此舉不僅僅是為了取得本國國民的理解，在避免周邊國家不必要誤解方面也是有效的。

「積極和平主義」是基本理念

作為NSS的基本理念，安倍首相本次提出的是基於國際協調主義的積極和平主義，改變了過去一貫的消極和平主義。所謂消極和平主義，其出發點在於「日本的非軍事化越徹底，世界越能夠和平」。1946年日本制定憲法的當時，聯合國多數成員國大都是這麼思考的吧。但是，今天的日本在世界當中也是一個受到信賴的大國，僅僅保證「不做壞事」還不夠，世界還期待著日本為世界和平做出積極貢獻。

過去10年間，日本的防衛經費幾乎維持現狀，而中國的國防經費則成長了4倍。北韓也加快了飛彈及核武器開發。比照這一狀況，顯然日本抑制軍備之舉無助於緩和亞洲緊張局勢。這即是說明消極和平主義不正確之最為有力的證據。

首相所提出的積極和平主義，並不是日本突然的政策轉變。日本政府從上世紀50年代起向東南亞各國等提供政府開發援助（ODA），為亞洲地區的穩定做出了貢獻。1992年起，日本也開始參加聯合國維和行動（PKO）；自90年代後期開始，日本提出「人類安全保障」(*21)的概念，為援助貧困地區以及結束內戰後的國家建設做出貢獻。如此種種無一不是積極和平主義的表現，而且今後將進一步得到完善。

現在，無論世界還是日本均抱有一種擔憂，即「安倍首相是右傾主義」、「又回到戰前狀態」等，但是這些都不正確。事實上，安倍內閣肯定日本的戰後外交政策，並在努力推進其進一步的發展。而且，並不準備日本單獨做事，而是致力於在國際協調框架下的推進。這一點，深得世界大多數國家的贊同。而反對方僅有中國和北韓。韓國雖然表示出擔憂之情，但是只須冷靜地思考一下，應該可以理解認識到日本的做法並非對韓不利。

《新防衛大綱》提出的「綜合機動防衛力」

接受制定NSS而修改的《防衛大綱》(*22)中，也強調了必須確保防衛力之「量」，在具體描述大綱的《中期防衛力整備計劃（中期防）》(*23)中，加入了為自衛隊配備MV-22 Osprey魚鷹式傾斜旋翼機以及無人偵查機等。僅從這幾點看，有批評意見指責安倍內閣的政策重「剛面」，但這完全是誤解。安倍內閣強調依法管理海洋、致力於與具有相通價值觀及思考方式的國家合作協調之政策，即為其「柔面」。對於中國也一樣，新大綱強調要進一步強化構築兩國間「戰略性互恵關係」等，即是擺出門戶常開、準備對話的姿態。

不過，雖說政策具備「柔面」，但同時，配備防衛力也十分重要。大綱再次提出了「綜合機動防衛力」這個概念。這表明政府重視陸海空一體化綜合作戰能力以及在西南海域、島嶼開展靈活行動的能力。陸海空一體化綜合作戰是任何軍隊都必須具備的能力，而且，在日本這種組織之間具有強烈本位主義的國家尤為重要，在西南方面的防衛中尤為重要。正因如此，今天提出重視陸海空一體化綜合作戰能力恰逢其時。另一方面，在重視於西南方面開展靈活行動（具體地說有削減坦克，增加飛機、神盾艦、潛艇等）這一點上，是繼續強化了2010年大綱。如此看來，民主黨政權下的2010年大綱與此次的大綱比較接近。或者可以這麼說，雖然同為自民黨，但是安倍內閣與福田內閣間在安全保障政策上的差距較大。總而言之，表面上看是自民黨與民主黨相對立，但實際上兩黨在核心部分，即安全保障政策上認識相近。日本的防衛政策正在獲得超黨派的廣泛支持。

另外，關於防衛預算​​，雖然才2%強，但整體上已轉為增加趨勢。《中期防》所規定的今後5年間整備費用與2010年相比，增額超過1兆日圓。這雖與中國國防預算加速成長相比微不足道，但重要的是表明了日本的態度。

不過，在制定本次《防衛大綱》時，採取了專家與內閣成員根據「安防懇」建議進行討論、最終以內閣決議確定的形式。這也是民主黨政權制定2010年大綱所採用的方式。

進一步說，即便沒有「安防懇」的建議，「安防懇」的討論與政府最後結論之間也存在若干不同。因此，作為該懇談會主席，筆者認為政府的決定有幾點應該予以改進。首先，反對陸上自衛隊增加5,000人，即達到15萬9,000人的人員編制的政府最終結論。筆者認為，與其削減人員編制，更應該充實海上自衛隊和航空自衛隊的裝備。另外，應進一步增強戰鬥機和潛艇力量，提高對敵方基地的反擊能力。考慮到制敵機先難以確定目標地以及周邊國家防範的因素，所以，只要能做到有力反擊就足夠了，我想特意強調的是需要相應的反擊能力。另一方面，對於中國，希望採取更加柔性的態度，比如呼籲重啟歷史共同研究等，遺憾的是未能實現。儘管如此，我認為制定大綱過程整體上還是有意義的。

修正關於集體自衛權的憲法解釋的風向

今後，還有一項議題，即「關於重新構建安全保障法制基礎懇談會」（「安保法制懇」）的討論。安倍首相曾表示，在2007年討論過的4種類型之外，如果安全保障相關法律制度方面還有不足之處，希望另行就此進行討論。所以，如今會議也進行了多種討論。其中最為重要的內容是，重新修正日本政府關於集體自衛權的憲法解釋。

說起來，日本的安全保障法律制度中尚有諸多不完備之處，比如日本國憲法一直維持著一條「不保持陸海空軍及其他戰爭力量」（第9條第2項）這一世界上絕無僅有的特殊條款。

1946年當初制定憲法時，日本政府確實抱著不擁有任何戰爭力量的態度。但是，1950年，在近鄰爆發了朝鮮戰爭；1951年，簽署了《舊金山和約》；1952年，日本恢復獨立，這一系列事件發生後，日本已不得不改變放棄一切戰爭力量的態度。因此，日本政府於1954年提出了「作為主權國家應該擁有最小限度軍事力量，憲法第9條第2項不禁止保持最小限度戰爭力量」的解釋。這一解釋沒有被最高法院否定，因此成為了確定性的解釋。

與此同時，政府為了突出強調「最小限度」，便提出了可以行使單獨自衛權，但不可行使集體自衛權的憲法解釋。也就是說，日本受到侵略時具有防衛權利，但是，其他國家受到侵略時則不可以出手援助。對日本擁有集體自衛權一事，儘管《聯合國憲章》第51條、《舊金山和約》以及舊的和新的《日美安保條約》（1951年、1960年）均未明確禁止，然而日本政府卻提出了這一堪稱滑稽的解釋。

本來，「集體自衛權」是在制定《聯合國憲章》過程中由中南美國家提出的方案，這是出於「對一國之攻擊即視為對同盟國整體之攻擊，中小國家需要相互保衛，共同維護安全」這一考量。彼此信賴的國家通過相互保衛以消弭爭端於未然，這種觀念催生了一種新觀念的自衛權。認為這樣的集體自衛權比單獨自衛權更危險的解釋，是沒有考慮到集體自衛權所具有的「威懾力」概念，故而是錯誤的。

現行自衛權解釋帶來的不利之處

由於自衛權定義被莫名其妙地歪曲，現實中便產生出種種不利情況。舉個具體事例說明，參加PKO時，日本隊員基本上只允許在自我防衛時使用武器，即使是為了完成任務必需的最小限度的武器使用，以及與他國部隊共同防衛所需要的武器使用均在禁止之列。

這之所以成為問題，就在於人們對憲法第9條第1項的理解不正確。憲法第9條第1項規定，禁止行使武力解決國際爭端。不過，這裏所謂的國際爭端，源於《凱洛格—白里安公約（Kellogg-Briand Pact，非戰公約）》，意指日本與他國之間的爭端。這其中並沒有參加PKO這類情況下也「禁止使用武器」的含義。另外，說到底，第9條第1項所禁止的是「行使武力」，而不是「使用武器」。如果按照國際標準修改這種因理解錯誤導致的對第9條第1項之解釋，前述2007年「安保法制懇」上所討論的類型（3）與（4）有關PKO武器使用之問題，應該可以立即迎刃而解。我們之所以希望變更對憲法的解釋，就在於這一點。

關於與集體自衛權相關的安全保障的4種類型

下一個成為問題的是內閣法制局對集體自衛權的解釋，即集體自衛權超越了單獨自衛權，因而不允許行使。比如，當與日本關係密切的他國受到不當攻擊向日本求援，而且，如果置之不理將會給日本安全帶來巨大影響時，日本應該可以以己之力援救該國吧。就安全保障而言，這樣的行動實屬理所當然。如此一來，集體自衛權的一部分就被包括在法制局所說的「必要最小限度」之中了，這即是我們要改變憲法解釋的另一個要點。

還有另一個問題，即行使單獨自衛權雖然被認為合乎憲法，但實際上在法律制度上尚有不足之處。比如可以列舉這樣的例子，如果日本受到武力攻擊，政府可以命令自衛隊進行防衛行動。然而這裏所說的武力攻擊，指的是有組織、有計劃的侵略。如何應對不滿足這個定義的、比較小規模的侵略呢？除了動用警察力量之外，目前尚無相應規定。

怎樣解決上述問題呢？有一種意見是，不是修改憲法解釋，而是應該修改憲法本身。但是，日本國的憲法是一個極其難以修改的硬性憲法。根據憲法第96條第1項：「（本憲法的修訂，）必須經眾參兩院全體議員三分之二以上的贊成，由國會提議，進而，必須在國民投票獲得半數以上的贊成。」迄今，日本憲法不僅沒有修改過一次，而且，連國會提議也不曾有過。即便是從今天起要修改憲法條文，至少也要花上10年的工夫吧。考慮到日本安全保障環境日益惡化的現狀，已經無暇等待那麼長的時間了。另外，1954年做出憲法解釋變更，即從「不保持戰爭力量」改為「可以保持必要最小限度」；與之相比，「我國也承認集體自衛權」之解釋，只不過是微乎其微的變更而已。這正是「安保法制懇」認為不修改憲法而是變更憲法解釋更為合適的理由。

時至今日，「安保法制懇」的活動仍在繼續，並擬於2014年3月提出建議。慮及未來的情況，我們認為政府可以根據這一建議修改有關集體自衛權等內容的憲法解釋，同時採取必要的立法措施，並且希望能夠與將在2014年內召開的日美外務、防衛部長級會議（日美安全保障協議委員會、2+2）(*24)上協議修改《日美防衛合作指針》(*25))一事聯繫在一起。

開始邁向普通國家的日本

通過上述分析即可明白，無論是NSC、NSS也好，或是行使集體自衛權也罷，日本對過去的安全保障政策只是稍加微細修改，僅僅只是向做世界上一個普通國家的目標更加接近一步而已。

即便如此，國際上仍然存在著擔心日本軍事大國化的聲音，故此筆者在此再補充一句話。

作為日本政治外交史研究學者，筆者將日本戰前導致軍事膨脹的原因歸納為下述5點。（1）日本抱有通過擴大國土地域獲得安全與繁榮（市場和資源）的觀念；（2）輕視敵對國家（中國）的軍事力量；（3）輕視國際社會制裁；（4）政府對軍隊管轄能力薄弱；（5）言論自由受到制約。

然而上述種種，現在情況均截然不同。關於（1），今天的日本國內絲毫不存在追求擴大國土地域的聲音，國民充分認識國家繁榮的基礎在於穩定的世界秩序。而且，這個秩序不可能被日本破壞。另外，關於（2）的輕視中國，今天，日本國內沒有任何人輕視擁有核力量、擁有洲際彈道飛彈（ICBM）以及其他進攻性武器，加之其相當一部分都是指向日本的人民解放軍。關於（3）的國際社會制裁，顯而易見，日本這樣高度發展的、而且在市場和資源上依賴於海外的國家，禁不起來自國際社會的制裁。進而，對於（4），今天的日本首相，對軍隊具有絕對強大的管轄能力；而對於（5）提及的言論自由，今天的日本堪稱過於自由了。圍繞《特定秘密保護法》，有一股勢力批評日本在回歸戰前狀態，然而，那全都是無稽之談。

反之，全部符合這5個條件是中國。中國以資源和國家榮譽為目標，今天依然在繼續成長，而且對本國軍事力量相當自信。加之，其作為聯合國安理會常任理事國享有否決權，故難以受到國際社會的制裁。再有，中國政府與軍隊關係微妙，言論自由以及法制管理屢屢受到侵犯。正是這些問題，構成了日本對中國抱有疑慮的理由。

以上所言即是日本制定新安全保障政策的脈絡概要。上述種種均是自然而然的政策，有人將其與日本軍國主義化連接在一起加以批判，實為無的放矢。筆者以為，作為在制定更為正常的安全保障政策上向前邁出小小的、但卻是重要的一步，應該給予高度讚揚。

（2014年2月5日）

標題圖片：2013年11月，菲律賓遭受第30號颱風襲擊，日本派遣自衛隊赴受災現場進行醫療救援（2013年11月17日，菲律賓雷伊泰島（Leyte）塔克羅班（Tacloban）機場，攝影：Bullit Marquez，AP Photo/Aflo）