日臺簽署「歷史性」漁業協議的意義與課題

「東海和平倡議」與簽署漁業協議的背景

在尖閣諸島問題難以找到突破口的情況下，日本與臺灣達成一項多年來懸而未決的協議，於2013年4月10日在臺北簽署了日臺漁業協議（「亞東關係協會與公益財團法人交流協會漁業協議」）。此前，據說相關人士表示會在寶塚歌劇團訪臺公演第一天（4月6日）之前簽署協議，而最終塵埃落定正好是在該團公演期間。

此次之所以達成了協議，是基於臺灣的馬英九總統「東海和平倡議」的外交路線，和日本希望阻撓中國與臺灣聯手這兩重因素的相互作用。同時，美國也從中起到了推動作用。這項協議對日臺雙方均具意義，獲得了不少積極評價，卻也留下了諸多課題。

事實上擱置了主權問題，由官邸主導推進談判

馬英九總統於2012年8月5日提出的「東海和平倡議」，希望有關各國擱置尖閣諸島爭議問題，制定東海行動規範，據此實現資源的共同開發與和平。此後，馬總統在9月7日公布了「東海和平倡議」推動綱領，提出了包括雙邊及多邊漁業合作在內的多項建議。可以認為，至少從結果來看，馬總統的這一路線為本次漁業協議的簽署奠定了基礎。

可是此後，因日本政府實施的所謂「國有化」，讓日臺關係也趨於緊張，宜蘭縣漁民舉行了抗議活動。鑑於此種情況，日本政府於10月做出了一項可謂破例之舉——玄葉外務大臣通過對臺窗口「交流協會」向臺灣民眾發表談話，提出重啟漁業談判問題。後來雖也有報道稱臺灣方面或許會拘泥於主權問題，但雙方最終在事實上擱置了主權問題，重點圍繞「和平」及「資源的共同開發」展開了談判。

談判本身並非只是日本與臺灣之間的「外交」談判，還伴隨著國內各有關部門、有關方面之間的談判。尤其是在日本國內，主張保護漁業權的水產廳極力阻撓意欲推進談判的外務省，身處一線的漁業團體和沖繩縣也沒給「高層外交」好臉色看。後來似是首相官邸方面協調了各方關係，主導推進了相關工作。

「北緯27度以南」的臺灣漁船作業範圍擴大

協議事實上擱置了主權問題，即日臺雙方維持各自對主權的主張（實際上不在臺灣統治之下），針對非領土領海的空間，以及日中漁業協議規定的北緯27度以南海域，確定了日臺雙方的漁業權。

協議第1條稱「本協議旨在維持東海之和平穩定，推動友好及互惠合作，致力於專屬經濟海域之海洋生物資源的養護與合理利用，維持漁業作業秩序」，由此可見，該協議的內容在一定程度上考慮了馬總統的倡議。臺方相關人士也表示，日方表現出肯定、尊重馬總統倡議的態度，減除了臺灣的憂慮。

今後，臺方可在協議第2條規定的「協議的適用海域」自由捕撈，日方將不再驅逐那些進入「特別合作海域」守規作業的臺灣漁船。這一海域比臺方設定的暫定執法線範圍更廣，臺方負責人將之理解為談判上的勝利。同時還有條文（第2條第5項）表示今後還將針對尚未做出規定的其他海域繼續展開磋商，這些海域規定原則上是暫定，以後仍有可能繼續談判。今後，有關已確定海域的具體談判工作，將由「旨在簽署本協議」而設立的日臺漁業委員會負責進行。

圍繞漁業協議埋下的火種

該協議的簽署具有多重意義。本文列舉三點。第一，是在糾紛不斷的東亞海洋問題上邁出了實現和平與構建秩序的、具有建設性的第一步，並向國內外表明，類似問題是可以做出決斷的。第二，將未有邦交關係的臺灣作為外交的參與者，以此離間臺北和北京，避免雙方過於接近。對高度關注西南諸島安全保障問題的日本而言，將臺灣視為參與者的做法意義重大。它將為日本與臺灣之間的「1972年體制」增添新的內容。臺灣在2013年2月8日發表的聲明中否定了將與中國在尖閣問題上進行合作，提出將與日美合作，並在4月17日實施了針對中國的實彈演習，馬總統也參加了該演習。第三，中國一直聲稱尖閣諸島屬於臺灣的一部分，而臺灣和日本簽署有關尖閣諸島周邊海域的漁業協議有望對中國的該主張產生一定的反駁效果。

另一方面，達成協議的過程及其未來，都存在許多課題。以下列舉四點。第一，是該協議在事實上擱置了主權問題。因此，「保釣運動」（以尖閣諸島屬於中國固有領土為由，中國、香港和臺灣的社會活動家等開展的「奪回領土」運動）今後還​​會繼續。雖然馬英九政權或許會對保釣船隻採取一定的管制措施，但仍有必要建立針對突發事件的應對機制。當然，日本在驅離進入領海的臺灣漁船時，或是中方實施驅離行為時也有可能發生突發事件。

第二，是該協議談判過程中，日臺雙方在多大程度上與一線漁民展開了協商的問題。如果未能充分徵得漁民們的理解，恐怕也會為今後埋下禍根。筆者4月曾在宜蘭縣和漁業相關人士進行了交流，他們提出了各種意見、不滿和要求，而日本的新聞報道也反映了沖繩縣方面的不滿和抗議。

第三，是日臺漁業委員會將如何發揮作用、能否發揮作用的問題。1998年簽署的日韓漁業協議也規定設立同樣的委員會，但針對該委員會的職責和能夠發揮的作用這一問題存在著各種爭議。要讓日臺委員會成為一個可對本次協議適用海域及今後協商海域發揮恰當作用的平臺，雙方還必須共同努力。

通過長期談判，構建多邊框架

最後是中國的認識。對於中國而言，臺灣代表著「核心利益」，既然宣稱尖閣諸島屬於臺灣的一部分，那就意味著理論上尖閣諸島也是核心利益的一部分。關於核心利益是否包括尖閣諸島，儘管中國一直態度曖昧，但有一點是確切無疑的，那就是其定位有別於南支那海（南海——譯註）各島。因此，雖然這次與臺灣簽署協議的意義重大，但反過來也有刺激了中國的一面。眼下，中國祇是對該協議表現出不悅，但中方今後的態度有必要加以關注。同時，臺灣也有可能打算和中國簽訂有關東支那海的某種協議。如果臺灣意圖在中國與日美之間尋求平衡，其行為也有可能成為新的火種，為設立漁業委員會等工作投下陰影。此外，臺灣今年將舉行國民黨主席選舉，明年又將迎來主要城市選舉，政局有可能出現變化不定的狀況。這就要求日本與臺灣進行周密謹慎的交往。

總而言之，簽署日臺漁業協議並非達到了目的，而只是邁出了未來道路上的第一步。我們有必要開展持續談判、構建多邊框架。

（2013年5月1日，標題圖片：出發駛往尖閣海域的臺灣漁船，2012年9月24日臺灣宜蘭縣蘇澳，圖片提供：AP/Aflo）