從「大阪都構想」居民投票風波，看日本問題的本質

淪落為「縣」的大阪

5月17日，大阪市舉行了居民投票，橋下徹市長提出的「大阪都構想」遭到了否決。曾經身為律師又出演過電視綜藝節目的橋下徹2008年2月當選大阪府知事，2011年10月又轉任大阪市長，在此過程中他一直積極宣揚這個力圖通過府市一體化來提高行政效率的構想，這7年來，他不光在大阪，甚至在關西政界、中央政界也折騰了一番，但此次選民表態後，總算是有了一個定論。

重要政策決定通過直接民主主義的方法得以落實、收入再分配相關改革導致老年選民與在職群體選民之間的利害衝突浮出水面、以橋下徹這項政策作為唯一招牌的大阪維新會今後對政界的影響，等等，各種政治性的後續影響十分巨大。橋下徹掀起了一場堪稱「橋下現象」的潮流，其作為政治家的功過還有待日後評價。而筆者認為，相較於這一系列政治動向本身，探究大阪為何出現如此大風波的背景原因更具有重要意義。

大阪的行政結構與其它地方相同，由作為地方政府的「府」（都道府縣之一）和作為基礎自治體的「市町村」這兩級行政單位構成。但作為政令指定都市的大阪市和堺市處在半獨立於大阪府的狀態，因此我們難言覆蓋整個大阪府的廣域行政得到了貫徹。正如其定名為「大阪都構想」那樣，橋下徹希望將大阪府・市打造成與東京都相同的結構，即地方政府將舊市區作為特別區加以直轄。試圖在形式上升格為與東京並列的「都」。大阪府民對此做出了激烈反應。

不過，這當然是因為希望大阪變成那樣，或者覺得理所當然應該變成那樣的意識已經滲透選民心中。但大阪的實際情況完全相反。明治維新以來，大阪在地方行政上的級別是「府」，獲得了準首都的待遇，但後來就連這種地位也不鞏固，一再衰退之後，實際上已經與普通的「縣」並無兩樣。大阪以及同為「府」的京都，無論其地方政治、行政機構和居民在其他地區面前抱有怎樣的優越感，如何將東京視為競爭對手，兩者終究只是難與首都圈相提並論的一個地方區域而已。

大阪令人頭暈目眩的衰落與無法接受這種現實的居民的意識之間出現了鴻溝。而政治體系只會將這種鴻溝視為機會。問題並不僅限於此。即使這個「大阪都構想」獲得通過並得以實現，也解決不了任何問題。僅僅改變行政和政治的框架是無濟於事的，在這個意義上，大阪的情況恰恰象徵著日本各地所面臨的問題。

大阪的歷史情況

有史以來，大阪灣周邊的「近畿地區」曾一直是日本的中心。其在日本的地位相當於中國史上的中原地區和美國的新英格蘭（New England）地區。觀察地圖可以清楚地發現，日本最大的內海瀨戶內海與中國大陸最大的水系揚子江隔著東支那海（東海——譯註）遙遙相望。大阪灣位於這個自古就已形成的東支那海貿易圈的東端，而且是國內沿岸物流的中心。由於現在的大阪府所處區域在古代和中世紀時曾是海灣或者淺灘，所以城市建在了位於腹地的奈良盆地，之後於8世紀末建成了京都。此後，即便實質的政治中心轉移到了關東地區，但京都一直是天皇的居所，直至1868年的明治維新。

大阪這個城市的形成是在16世紀末。它成為了近代武家政權豐臣政權的首都，港口設施得到建設，進而成為了全國的商業中心。後來，即便是在政治中心轉移到江戶（現在東京）的德川政權下，其在經濟領域的地位也沒有發生變化，屬於當時事實上的日本國王——德川將軍家的直轄領地，在政策上被定為全國的中心市場，由此成為了經濟首都。

促使日本轉變為近代國家的明治維新也是由通過內外貿易增強了實力的西國諸藩憑藉武力政府近畿地區後實現的。然而，這場明治維新導致近畿地區的命運發生了急劇變化。明治新政府沿襲德川將軍家傳統，將江戶作為首都，改名東京，並將天皇遷移至此。由於採用了中央集權制，所以除了政治中心外，經濟中心也必然轉移到了東京。京都和大阪豈可容忍。於是東京的新政府在廢藩置縣之際，賦予京都和大阪與東京相當的「府」的級別，使它們與其它的「縣」有所區別，在行政上可以享受若干優待，算是給了點好處。

曾是300諸侯國各自首都的日本近代城市在明治維新以後全都一律變為了「地方城市」。但唯有大阪情況特殊。作為近代以來的經濟首都，大阪擁有當時日本國內規模最大的資本積累。而且，不同於單純作為行政中心的江戶，許多充滿了企業家精神的商人都活躍在這裏。在仍以農業作為主要產業的封建社會下的日本，大阪早已跨入了資本主義階段。因此，只能由他們來推動近代日本資本主義的發展。此外，由於地緣政治的原因，大阪依然是物流的中心和決定國內物資價格的市場。明治維新以後，大阪仍繼續保持著作為日本經濟首都的地位。

即將被「縣」超越，結構性的衰退

但這都是第二次世界大戰之前的狀況。由於戰後延續了戰爭時期的統制經濟，所以大阪資本的企業也將總部遷到了主管部門所在的東京。金融、商社、資訊產業幾乎全都轉移到了東京。製造業雖然相對較多地留在了大阪，但與東京主要匯集了財閥類，或者說昭和時代以後的國策類、重化工類製造業相對，大阪主要保留了作為新興工業國比較容易發展的輕工業、消費類產業，比如纖維、家電、食品和製藥等。製藥業還算好，但其它產業現在都被後起的新興工業國奪走了市場份額，要么已經消亡，要么奄奄一息。

不僅如此。這裏原本擁有的地緣政治價值，即作為物流中心的優勢也已不復存在。江戶時期以來，這裏一直是以大米為中心的農產品的中心市場，18世紀前半期，這裏曾是世界上最早開展商品期貨交易的地方，但受到戰時統制的影響，20世紀40年代時，大米市場被關閉。貿易方面，由於長期安於原有的優勢地位，港口效率化進展遲緩，所以在1995年的阪神淡路大地震後，其作為東亞地區樞紐港口的地位被韓國的仁川和中國的上海奪走，並且至今未能東山再起。在國內商品流通領域的批發商功能地位也被生產國際化和製造商直銷等全球化浪潮完全擊潰，位於船場的批發商戶一條街呈現出終日門簾緊閉的慘淡景象。

即便如此，據內閣府發布的「縣民經濟生產」報告顯示，大阪府的經濟規模在整個日本經濟中所占的比例在舉辦大阪世界博覽會的1970年時仍高達10.2%。這在大阪當地也被人們帶著自嘲意味地說成是「10%經濟」。之後，該比例持續走低，泡沫經濟破滅後更是快速下滑，如今已降至7%～7.5%的水準。即將被愛知「縣」和神奈川「縣」超越。

大阪的衰退，是中央集權化程度加深的日本近代化以及大阪在經濟全球化浪潮中失去在國內經濟領域相對優勢地位所引發的一種極具結構性意義的現象。而且，今後幾乎不存在被賦予過去那種地位的可能性。原因如下：在全球主義的背景下，日本自身都面臨著嚴酷的競爭，整個國家在國際層面上處於「大阪化」的危機中。面對這種形勢，全力保證東京在與紐約、倫敦、上海等大城市的競爭中勝出是國家的首要課題，為此必須進一步謀求單極化集中發展。

「都構想」的意義和由來

那麼，為何會從這種「危機感」中產生「都構想」呢？這個問題可以追溯到2003年。當年，大阪市政府職員灰色收入問題曝光。虛假加班、灰色養老金等非法挪用公款問題呈現出常態化趨勢。雖然經濟大不如前，但瘦死的駱駝比馬大，大阪的財政收入規模依然非常龐大。儘管灰色收入的根源因素十分複雜，但概括而言，就是政府職員、相關企業、市議會議員等當地政治家都盯上了大阪市充裕的預算，大家都去挖公家的牆角。

從城市人口來看，東京23區之後依次是橫濱市約370萬人，大阪市269萬人，名古屋市227萬人，但從本應以居民服務為主業的市政府職員數來看，相較於橫濱市的約19,900人和名古屋市的約17,000人，大阪市竟然多達約35,000人。姑且不說灰色收入等問題，或許光從這個數字就能看出大阪市行政的問題和規模。

當然，這個問題暴露出來的時候，當地居民極為憤怒。但憤怒的只是與行政無關的民眾。事態是否立刻得到了糾正呢？答案是否定的。不僅是保守派，包括在野黨和被稱為革新派的勢力在內的所有涉及公共領域的主體，名副其實的是「整個大阪」都在詐騙大阪市充裕的稅收。

泡沫經濟破滅後失去的20年、阪神淡路大地震的深遠影響、日圓大幅升值、引發了雷曼危機的本世紀頭十年中後期的全球經濟危機等問題一波接一波，在大阪經濟衰敗局面慘不忍睹的背景下，橋下徹閃亮登場。在其擔任大阪府知事的時代，筆者曾有幸直接採訪過他，當時他將近畿地區三大機場並立問題等當地經濟振興措施屢屢遇挫的原因歸咎於既得權利勢力過於龐大導致了政策停滯，表示自己將嘗試通過改變地區統治體系本身來突破困局，可謂雄心勃勃。筆者感覺出現了一位已經清醒認識到大阪政治問題本質的政治家。

這位橋下先生提出了「大阪都構想」，具體內容就是廢除擁有充裕財源卻一直被相關人員侵吞的大阪市這一級行政單位，由大阪府進行直接統治。這不僅可以吸收人們對大阪市侵吞公款問題結構的不滿情緒，還向人們許以恢復過去堪與東京比肩的地位這樣一種甜美的夢想，因此獲得了除利權集團以外的大阪府和大阪市民眾的高度認可。如果該構想得以實現，那就有可能形成強大有力、效率良好的地方行政體系。然而遺憾的是，該構想帶來的也就僅此而已。

「民」的城市爭奪「官」的利權

形成強大有力、效率良好的地方行政體系後，橋下徹和大阪的選民想做什麼呢？杜絕大阪市政府的濫用經費問題後，大阪的經濟規模並沒有擴大。歸根到底，「大阪都構想」只是意味著在地方行政框架內糾正過去的功能不全問題，即僅僅意味著獲得了推行政策的工具。那麼獲得這種工具後想要推行什麼政策呢？

大阪存在的問題是歷史性、結構性的問題，需要的不應是追求過去那些榮耀和繁榮的政策。再重申一下，無論是在地緣政治方面，還是在經濟和國內政治方面，大阪未來都不可能被賦予任何特權或優待。不要抱有與東京爭霸那樣愚蠢的幻想，必須堅持思考本地區和居民如何憑藉自身力量在世界上生存下去的這種思維方向，如果政策不具有促進、輔助實現該目標的屬性，那麼該政策就沒有意義。

過去，大阪是一個不依賴於「官」的、「民」的城市，從近代到近年來始終保持著繁榮。這種繁榮並非任何人的施捨，而是過去從農村地區兩手空空來到大阪這個大城市的老一輩大阪商人們白手起家，通過自己的才能和努力創建起來的。以前在大阪，人們將「官」視為絆腳石的意識非常強烈。現在的人們沒有去想由「民」自己開拓這個城市的新方向，而是將「官」的資金再分配問題視為了「歷史性的改革政策」。在狂熱於此的選民身上，我們看不到過去那種大阪商人的形象，而只能看到除蠶食祖先遺產外別無本事的「沒落商家遊手好閒的敗家子」形象。在只有「大阪都構想」才能調動選民的階段，大阪問題似乎進入了死巷子。 

日本的地方墮落問題的象徵

橋下徹這7年之所以未能觸及這個大阪問題的本質，與其說是因為達到了橋下本人的極限，莫如說是達到了大阪選民的極限，達到了日本政治體系的極限。對於從政治圈外異軍突起的橋下徹而言，政治資產只有選民的支持，他成功利用了選民對大阪市政府欺詐行為的不滿和希望重振往日輝煌這樣一種毫無根據的夢想。說白了，除了喚起選民的卑劣情緒外，他沒有別的實現政治目標的方法。而且，即使最大程度地利用了上述情緒，但僅僅是工具獲得手段的「大阪都構想」依然以微弱差距遭到了否決。日本的政治體系本身能夠向統治體系和生存戰略瀕臨危機的地方展示出來的也只是爭奪固定名額中的議席和預算這樣一種戰術。

但這也是無可奈何之舉。說起來，日本從12世紀末以來就具有極為強勢的地方分權傳統。為了應對工業革命後的全球主義，明治維新拉開帷幕，中央集權化得以加強，實際上時至今日，這一方向性始終沒有改變。筆者採訪過曾擁立橋下徹競選知事的堺屋太一，向他討教了其中的微妙之處。堺屋先生說自己作為通商產業省官員參與策劃大阪世界博覽會時，曾有該省上層在辦公樓內抓住他的領帶逼迫他撤銷策劃，他通過這樣一個軼聞向我解釋了霞關（指代中央政府——譯註）的真實想法：敵視一切有悖於集權及中央統制這種從戰時一直延續到戰後的國策的行為。

近年來，實際上中央政府在表面高呼「地方振興」，從自己的預算中下撥資金，用錢哄著地方，另一面又任由歷史上的「自立地方」自然消亡。地方也形成了一種深信生存之術是中央恩賜之物的依賴體質。源賴朝開闢鎌倉幕府以來的日本地方自立的傳統與精神已在戰後中央的預算紅包政治下實實在在地發生了墮落。

橋下和堺屋的7年是對這種趨勢發起的挑戰。針對作為政治家的橋下，人們褒貶不一，而筆者認為，拋開結果不說，能夠走到這一步就已經是值得肯定的挑戰者了。誠然，橋下徹的政治手法是徹頭徹尾的投機主義，其主張則帶有民粹主義（populism）色彩。但日本的現實情況是病灶已經擴大到了若不這樣做就毫無效果的地步。

話雖如此，但多虧了橋下這7年，使得「已經淪為靠人施捨的沒落商家子孫」的大阪選民應該也已經隱約明白了只有主動行動起來才能改變現狀的道理。作為一個大阪人，我期待大家的觀念能夠更進一步，樹立「像祖先那樣兩手空空地被扔到世間（世界），憑藉自己的力量生存下去」這種意識。在這個意義上，大阪的問題可謂是除首都圈以外的日本其它所有地區共同面臨的「地方問題」的象徵。

標題圖片：「大阪都構想」經居民投票遭到否決後，大阪市長橋下徹舉行了記者會（圖片提供：時事通信社）