Le 3 mai 2017 a été célébré le 70e anniversaire de l’entrée en vigueur de la Constitution du Japon. Rédigée et ratifiée pendant l’occupation du pays par les forces alliées victorieuses à l’issue de la Seconde Guerre mondiale, elle a fait entre-temps l’objet d’appels répétés en faveur de sa révision. Ce mouvement a pris un nouvel élan en décembre 2012, quand Abe Shinzô, Premier ministre de fraîche date, a déclaré que la réforme de la Constitution constituait une priorité de son mandat (note de mise à jour : il quittera le pouvoir en septembre 2020 sans assouvir cette ambition).
Bien que sa révision ne soit pas acquise, force est de constater que la Constitution du Japon s’écarte de la norme sur un point important : elle est la plus vieille loi fondamentale du monde à n’avoir jamais été amendée. Divers travaux de recherche ont montré que les Constitutions non amendées avaient une « durée de vie » plus courte. Faute de révisions périodiques, elles risquent en effet de ne pas pouvoir s’adapter à l’évolution des normes sociales, des impératifs économiques et des défis géopolitiques et, par voie de conséquence, de se trouver menacées d’être purement et simplement remplacées.
Ceci étant, la question qui se pose est de savoir comment la Constitution japonaise a pu survivre 70 ans sans le moindre amendement. Ma réponse est simple : le texte est si court qu’il laisse dans l’ombre bien des détails, sans autre recours que de les régler par voie législative. C’est ainsi qu’au Japon, il suffit d’une majorité au parlement pour procéder à des réformes qui, dans des pays dotés de Constitutions plus longues, requerraient une procédure d’amendement. La nécessité d’une telle procédure est donc moindre au Japon.
La figure 1 fournit un indicateur sur un aspect particulier des Constitutions : le nombre de mots de toutes les Constitutions ratifiées depuis 1789, dans les versions traduites en anglais du Comparative Constitutions Project (le CCP, un comparateur de Constitutions). Les Constitutions se sont allongées avec le temps, à mesure que la propagation de la démocratie élargissait l’éventail des droits civils et des attentes des citoyens vis-à-vis des États. Alors que les Constitutions ont aujourd’hui une longueur moyenne de 21 000 mots, celle du Japon en contient à peine 5 000, ce qui place le pays au 2ème rang des démocraties du monde pour la brièveté de sa Constitution, juste derrière l’Islande.
Dans la suite de ce texte, je mets en lumière deux « anomalies » de la Constitution japonaise. Le premier problème que j’aborde est lié à ses origines, notamment aux choix rédactionnels opérés en 1946 par les forces alliées d’occupation. Je montre ensuite, en me référant à une base de données, le caractère exceptionnellement laconique du document japonais en ce qui concerne la définition des institutions politiques, une lacune qui a contribué à réduire la nécessité de recourir aux amendements.
Une survie inattendue
L’occupation du Japon par les puissances alliées a commencé deux semaines après sa reddition, le 15 août 1945. Déterminé à désarmer et démocratiser le Japon, le général Douglas MacArthur, commandant suprême des forces alliées, a placé la révision de la Constitution de Meiji tout en haut de la liste de ses priorités. Déçu par la lenteur à laquelle progressaient les représentants du gouvernement japonais, MacArthur a confié à des hommes de son équipe le soin de rédiger une nouvelle constitution. La commission chargée de cette mission l’a menée à terme en une semaine, et le projet a été présenté au public en mars 1946 comme un amendement global de la Constitution de Meiji ; ratifié au mois de novembre de la même année, il est entré en vigueur le 3 mai 1947.
La nouvelle Constitution du Japon s’écartait de la version de Meiji par l’importance qu’elle attachait à trois points spécifiques : (1) souveraineté non pas impériale mais populaire, (2) respect des droits humains fondamentaux et (3) pacifisme et renonciation définitive à la guerre. Le troisième point, enchâssé dans l’Article 9, se situe depuis longtemps au cœur des débats sur la Constitution.
Article 9. (1) Aspirant sincèrement à une paix internationale fondée sur la justice et l’ordre, le peuple japonais renonce à jamais à la guerre en tant que droit souverain de la nation, ou à la menace, ou à l’usage de la force comme moyen de règlement des conflits internationaux. (2) Pour atteindre le but fixé au paragraphe précédent, il ne sera jamais maintenu de forces terrestres, navales et aériennes, ou autre potentiel de guerre. Le droit de belligérance de l’État ne sera pas reconnu.
L’interprétation de l’Article 9 a certes évolué avec le temps, mais il est conventionnellement admis qu’il interdit au Japon de se doter de capacités militaires offensives. En conséquence de quoi la puissance militaire du Japon repose exclusivement sur les Forces d’autodéfense (les FAD), qui constituent tout de même la huitième armée du monde par l’ampleur de son budget.
Il y a longtemps que les conservateurs japonais s’élèvent contre la dépendance de la nation vis-à-vis du parapluie sécuritaire américain et réclament une révision de l’Article 9. La légitimité de la Constitution est aussi remise en question sous prétexte qu’elle a été rédigée par des représentants des forces américaines d’occupation. Toutefois, et bien que le Parti libéral-démocrate, d’obédience conservatrice, ait disposé depuis 1955 d’une majorité continue au parlement, à l’exception de quatre années, aucune proposition formelle d’amendement n’a été soumise à la Diète.
Cette stabilité constitue une anomalie historique à deux égards. Pour commencer, les Constitutions ratifiées démocratiquement sont davantage susceptibles de refléter les valeurs et priorités des citoyens, si bien que les demandes de remplacement sont en règle générale plus rares. D’après les données du Comparative Constitutions Project, les Constitutions ratifiées démocratiquement ont une durée de vie moyenne de treize ans, contre trois pour les Constitutions adoptées en période d’occupation.
Ensuite, Elkins, Ginsburg et Melton (2009) ont montré que les Constitutions qui n’ont jamais fait l’objet d’un amendement, aussi modéré fût-il, ont moins de chance de survivre, pour la simple raison que les préférences des citoyens s’écartent peu à peu de celles de la génération fondatrice. En fait, la durée de vie moyenne des constitutions non amendées ne dépasse pas trois ans, alors que celles des constitutions amendées (au moins une fois) est de 22 ans.
Abondance des droits humains mais pauvreté des institutions politiques
Ceci étant, pourquoi la Constitution japonaise n’a-t-elle jamais été révisée ? Une hypothèse est qu’elle est trop difficile à amender. L’Article 96 stipule qu’une proposition d’amendement doit être présentée à la Diète avec le soutien d’une majorité des deux tiers, puis qu’elle doit être ratifiée par référendum à la majorité simple des électeurs. Il n’existe pas de données fiables à l’échelle de la nation sur les référendums, mais le CCP offre des informations sur les obstacles législatifs aux amendements. Si l’on se limite aux constitutions actuellement en vigueur, 76 % d’entre elles exigent un assentiment des deux tiers du parlement, si bien que la procédure législative prévue par l’Article 96 de la Constitution japonaise est tout à fait classique. Détail qui a son importance, même dans les pays dotés de constitutions exigeant une majorité des deux tiers, des amendements surviennent en moyenne une fois tous les neuf ans, ce qui va à l’encontre de l’hypothèse selon laquelle l’Article 96 serait la cause principale de l’immutabilité de la Constitution japonaise.
Une meilleure explication de ce phénomène réside dans la combinaison de « droits humains explicitement mentionnés » et d’« institutions politiques peu clarifiées » qui caractérise le document. Qu’on me permette de préciser ma pensée. La figure 2 dresse le taux de prise en compte des droits humains et des institutions politiques spécifiés dans plus de 800 constitutions rédigées depuis 1789, tel qu’il ressort des données du CCP. Dans la publication « McElwain et Winkler » (2015), nous identifions 26 droits humains et 30 institutions politiques communément mentionnés, après quoi nous mesurons le nombre d’entre eux qui figurent explicitement dans chacune des constitutions. Celle du Japon traite de 65 % des droits (17 sur 26) et de 47 % des institutions (11 sur 30). Chaque cercle représente le taux de prise en compte de ces deux sujets pour une constitution au moment de sa ratification, les droits de l’homme figurant sur le panneau de gauche et les institutions sur celui de droite. Si l’on se réfère à la ligne de tendance de couleur noire, on constate que la prise en compte des droits par la Constitution japonaise, représentée par la ligne en pointillés, était relativement élevée pour l’époque, alors que celle des institutions était faible. Au regard des normes de 1947, elle stipulait un plus grand nombre de droits que toutes les autres constitutions, à l’exception de quatre d’entre elles. Aujourd’hui encore, elle se classe dans le premier tiers. En revanche, l’inventaire des institutions politiques qu’elle mentionne, par exemple à propos des compétences du pouvoir exécutif, de l’autonomie des autorités locales et des processus électoraux pour les fonctions politiques, la place au 138ème rang dans le monde d’aujourd’hui.
Cette configuration, et notamment le peu de place pris pour les institutions, a eu un impact profond sur la vie de la Constitution depuis sa ratification. Dans un projet distinct, mené en collaboration avec Jean Clipperton, de l’Université du Nord-Ouest, nous dressons une cartographie de l’amendement des constitutions au fil du temps. Nous observons qu’en moyenne 74 % des premiers amendements des constitutions concernent les institutions politiques, et que ce chiffre passe à 81 % pour les seconds amendements. En règle générale, les modifications visent les longueurs de mandats et les procédures pour les élections aux fonctions politiques. Les amendements de constitutions ont en fait tendance à se focaliser sur le processus des élections aux responsabilités politiques plutôt que sur les droits humains.
Pour revenir au cas du Japon, le flou de la Constitution en matière institutionnelle a eu pour conséquence que des changements exigeant un amendement de la Constitution dans d’autres pays peuvent être obtenus par la voie législative ordinaire. Prenons, par exemple, le système électoral. Voici ce que stipule la Constitution japonaise :
Article 47. Les circonscriptions électorales, la procédure de vote et tout autre problème ayant trait au mode d’élection des membres des deux Chambres sont réglés par la loi.
Au Japon, le texte concerné est la Loi pour l’élection à des charges publiques, qui a fait l’objet de 54 révisions depuis 1950. Nombre des modifications adoptées ont été mineures, mais la procédure pour l’élection à la Chambre des représentants a été complètement remaniée en 1994, et celle pour la Chambre des conseillers l’a été partiellement en 1983 et en 2001.
De même, la Constitution laisse à la loi le soin de décider de la structure des autorités locales :
Article 92. Les règlements concernant l’organisation et le fonctionnement des administrations locales sont fixés par la loi, en application du principe de l’autonomie locale.
Dans son état actuel, la Loi sur l’autonomie locale désigne 47 préfectures comme le premier dispositif national situé immédiatement sous l’autorité du pouvoir central. Contrairement aux systèmes fédéraux tels que ceux de l’Allemagne ou des États-Unis, qui identifient des états spécifiques en tant qu’entités fondamentales, le Japon peut en théorie dissoudre les préfectures et les remplacer, par exemple, par 10 états ou 300 municipalités, simplement en adoptant une loi.
Est-il vraiment nécessaire de passer par les amendements ?
Mais notons que si la Constitution n’a jamais été amendée, ce n’est pas uniquement à cause de sa configuration particulière. Pendant le plus gros de la période d’après-guerre, le Japon a bénéficié d’une croissance économique soutenue, de la stabilité sociale et de la paix sur la scène internationale. Il n’a subi ni crise économique sévère ni invasion étrangère, deux phénomènes qui peuvent générer de l’instabilité politique et des moments de réflexion sur la Constitution. Ainsi, les Japonais n’ont sans doute jamais ressenti le besoin d’amender leur Constitution.
Mais même s’il devait survenir des crises à l’avenir, la Constitution, grâce à sa brièveté hors du commun, est en mesure de s’accommoder d’adaptations concernant les institutions ou la politique. En mai 2017, le Premier ministre Abe est entré directement dans l’arène du débat sur la réforme de la Constitution. Il s’est prononcé pour un amendement de la Constitution japonaise d’ici 2020, en insistant sur deux points : l’ajout à l’Article 9 d’une troisième clause reconnaissant les FAD, et sur un autre thème, la gratuité de l’enseignement supérieur.
Or ces modifications ne requièrent pas un amendement de la Constitution. Pour commencer, en ce qui concerne l’Article 9, on ne comprend pas bien pourquoi les FAD, qui existent d’ores et déjà et dont la survie n’a jamais été remise en cause pour des raisons liées à la Constitution, auraient besoin d’une reconnaissance formelle via un amendement. En fait, le PLD reconnaît depuis longtemps la constitutionnalité des FAD, et le positionnement du gouvernement en faveur d’une révision laisse à penser qu’il ne croit pas en son propre discours.
Ensuite, en ce qui concerne les coûts de l’enseignement, la Constitution dans son état actuel stipule que :
Article 26. (2) Chacun est tenu de donner aux garçons et aux filles, sans exception, placés sous sa protection, l’enseignement élémentaire dans les conditions prévues par la loi. L’éducation obligatoire est gratuite.
La gratuité de l’enseignement supérieur peut être obtenue par une simple modification de la définition juridique de l’enseignement obligatoire, actuellement limitée aux neuf années d’école primaire et de collège
Aucun des arguments exposés ci-dessus ne doit être interprété comme une opposition à toute forme d’amendement de la Constitution. Si les politiciens et les citoyens du Japon se mettent d’accord pour procéder à des modifications spécifiques à des niveaux qui atteignent le seuil de l’amendement, les principes de la démocratie constitutionnelle seront alors respectés. Mais nous devons aussi prendre en considération les risques inhérents à ces amendements, notamment leurs conséquences imprévues. Nous avons besoin d’un large consensus sur les problèmes générés par la Constitution et sur la façon dont un amendement spécifique peut les résoudre. Méfions-nous des propositions qui ne sont pas conformes à ces critères, d’autant que la beauté de la Constitution réside dans la possibilité qu’elle offre de traiter les problèmes par des voies autres que constitutionnelles.
Comme dit le vieux dicton : « Ne répare pas ce qui n’est pas cassé. »
(D’après un original en anglais du 15 août 2017. Photo de titre : le document originel de la Constitution japonaise conservé aux Archives nationales du Japon)
