La OCDE valora el sistema japonés de aceptación de trabajadores extranjeros en prácticas

Parte de una serie de monografías

El 30 de junio de 2024 la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), importante organismo internacional del campo económico con sede en París, emitió un informe sobre el tratamiento que está dando Japón al problema de los trabajadores extranjeros titulado Recruiting Immigrant Workers: Japan 2024, cuya traducción se publicó en Japón el pasado 26 de agosto.

El informe es el duodécimo de una serie de monografías sobre políticas de captación de mano de obra extranjera que la OCDE viene dedicando a sus países miembros. La política migratoria es, hoy en día, un asunto de la máxima importancia para los países desarrollados. Recientemente, hemos visto que se convertía en uno de los puntos más controvertidos en las elecciones presidenciales celebradas en Estados Unidos el pasado mes de noviembre. Para los responsables de la política migratoria de muchos países, esta serie de monografías de la OCDE es una de las principales referencias sobre el tema, pues repasa detalladamente las políticas seguidas por cada uno de los países tratados, que muchas veces son muy complejas y difíciles de entender, señala los problemas que presentan y hace propuestas al respecto. El informe sobre Japón se elaboró a lo largo de tres años, entre 2021 y 2024.

Aunque en japonés la palabra imin (migrante) tiene connotaciones un tanto peyorativas y a veces se prefiere hablar de gaikokujin rōdōsha (“trabajadores extranjeros”), en un contexto internacional, un migrante se define simplemente como una persona que cambia su país de residencia. En ese sentido, Japón es ya, hoy en día, un Estado con una política migratoria definida, que está recibiendo un flujo de migrantes. En adelante, utilizaré la palabra ‘migrante’ sin añadirle ninguna connotación, según la referida definición.

¿Es Japón un país cerrado a los extranjeros?

Según este informe, entre los países miembros de la OCDE Japón es uno de los que menos inmigrantes (residentes extranjeros) recibe. Sin embargo, el informe se aparta de los estereotipos y no tilda por ello a Japón de país cerrado a los extranjeros. En una era de rápido envejecimiento de la población, Japón está tratando de dar solución a los desafíos estructurales que afronta en su mercado laboral, mediante políticas muy variadas enfocadas a mejorar la productividad y elevar el suministro de mano de obra con su población nacional. Al mismo tiempo, se entiende que la política migratoria laboral es una de las opciones estudiadas a la hora de responder a los cambios de su mercado laboral. Dicha política se ha focalizado en ciertos campos específicos, centrándose en aquellos más proclives a verse afectados por los cambios sufridos por la estructura demográfica del país.

En cuanto a la aceptación de que han recibido capacitación en algún campo, la política migratoria laboral de Japón se caracteriza por ser una política impulsada por la demanda, partiéndose de la premisa de que estos trabajadores llegarán a Japón con un contrato de trabajo válido. Al mismo tiempo, el informe señala que es una política abierta, ya que no impone las condiciones que se están imponiendo en otros países, como el labour market testing o la exigencia de un nivel salarial por encima del salario mínimo establecido, y tampoco establece cupos de entrada.

Valoración del Sistema de Prácticas de Aprendizaje de Habilidades

¿Cómo se ve, desde una perspectiva internacional, el programa de Prácticas de Aprendizaje de Habilidades de Japón.

El informe de la OCDE resume sus características en tres puntos: 1) el núcleo del sistema está constituido por los cursillos de aprendizaje y los exámenes; 2) implica a varios actores, entre ellos entidades de supervisión, y 3) cubre el costo de las funciones de intermediación en el desplazamiento de los trabajadores cobrando comisiones a las empresas contratantes.

El informe señala que, en el contexto internacional, los cursillos de aprendizaje y los exámenes no son elementos que estén presentes normalmente en los programas de migración laboral para empleos no especializados durante un periodo de tiempo limitado, y esto es así porque en estos programas solo se espera del trabajador que desarrolle una determinada función durante un determinado periodo de tiempo y no se prevén acciones enfocadas a la formación de las capacidades del trabajador, ni a confirmarla, mediante cursillos o exámenes.

Asimismo, señala que los cursillos que se imparten bajo el Sistema de Prácticas de Aprendizaje de Habilidades se realizan en su casi totalidad como OJT (On-the-Job Training, formación en el puesto de trabajo), y que esto es una característica de la forma de empleo típicamente japonesa, que presta especial atención a valores como la limpieza o la disciplina. Aunque sostiene que, a partir de ahora, los exámenes de capacitación deberían ajustarse más a las situaciones laborales reales, puede decirse que la perspectiva que adopta el informe se aparta de la línea común hasta ahora de interpretar la cuestión de la formación de habilidades como una simple fachada.

El segundo punto es, como decíamos, la participación de diversos actores, entre ellos entidades supervisoras. El informe afirma que, en la mayor parte de los países miembros de la OCDE, aunque los organismos públicos se implican fuertemente en el proceso de reconocimiento previo al ingreso del migrante en el país de recepción dentro de los programas de migración laboral para un periodo limitado, una vez el trabajador llega a su destino y la documentación que le permitirá trabajar es aceptada, en casi todos los casos dichos organismos públicos se desentienden de las relaciones establecidas entre el empleador y el empleado.

En cambio, dentro del Sistema de Prácticas de Aprendizaje de Habilidades, además de las empresas que implementan las prácticas, que son los propios empleadores, están implicados las entidades japonesas supervisoras, los organismos de los países de origen que se responsabilizan del envío de los trabajadores y la corporación autorizada japonesa Gaikokujin Ginō Jisshū Kikō (“Organización de Prácticas de Aprendizaje de Habilidades para Extranjeros”, inglés: Organization for Technical Intern Trainig, OTIT), un organismo bajo jurisdicción conjunta del Ministerio de Justicia y del de Salud, Trabajo y Bienestar, lo que significa que los trabajadores reciben protección a diversos niveles.

Aunque el informe reconoce que este complejo régimen de apoyo comporta un cierto riesgo de indefinición a la hora de dirimir responsabilidades, afirma también que, con miras a la protección de los derechos humanos de los trabajadores extranjeros, debería tener continuidad. Entendemos que hay una gran diferencia entre esta postura y las mostradas hasta el momento hacia las entidades supervisoras y otros organismos intermedios, a quienes se acusaba de ser el origen de todos los males.

El tercer y último punto hace referencia a que, bajo el sistema japonés, el costo de la formación práctica y de la supervisión no se cubre con partidas de dinero público, sino principalmente con las comisiones que se cobran a los empleadores. La carga para estos no es en absoluto insignificante. Según el informe, representa entre el 11 % y el 25 % del costo total de emplear a un trabajador extranjero acogido al Sistema de Prácticas de Aprendizaje de Habilidades (en adelante, “trabajadores extranjeros en prácticas”). A consecuencia de esto, dicho costo total es un 4 % mayor que el que supondría emplear a un trabajador japonés no incluido en la plantilla (eventuales, a tiempo parcial, etcétera) y con un perfil profesional similar. Esto es una clara prueba de lo equivocada que era la difundida idea de que los trabajadores extranjeros en prácticas son mano de obra barata de usar y tirar.

Tarifas, limitaciones a la movilidad y evasiones

El informe alude también, lógicamente, a los puntos problemáticos que se le han achacado al sistema. Señala, como ya lo ha hecho en otras ocasiones, el problema que supone que los trabajadores extranjeros en prácticas deban pagar ciertas tarifas, pero añade que no es un problema intrínseco del sistema adoptado por Japón, ya que en muchos países con trabajadores de baja capacitación se convive con el riesgo generalizado de que los intermediarios impongan tarifas abusivas aprovechando la asimetría informativa derivada del desequilibrio existente entre las grandes masas de solicitantes de trabajo en los países emisores y el limitado número de los puestos de trabajo ofrecidos por los países de recepción.

El informe sostiene que, gracias a las reformas de gran calado que se han hecho, casi todos los problemas de importancia intrínsecos al sistema han sido solucionados.

Sobre las restricciones a la movilidad entre empresas que se aplican durante el periodo de prácticas, el informe dice que podrían estar justificadas durante un cierto periodo si se tienen en cuenta aspectos como la inversión inicial realizada por el empleador o la necesidad de ofrecer asistencia y orientación durante la primera fase del periodo de empleo en Japón. Aun así, el informe afirma que, como se ve en otros países, si se permite cambiar de empleador respetando ciertos periodos y condiciones, se puede elevar el cumplimiento normativo (compliance) de los empleadores.

De todas formas, el informe afirma también que el nivel de cumplimiento normativo dentro del sistema adoptado por Japón es alto para los estándares internacionales. Se explica, por ejemplo, que en Japón desaparecen (se evaden) el 2 % de los trabajadores extranjeros en prácticas, y que aunque sumemos a estos desaparecidos los que han cometido otras infracciones de los reglamentos ni siquiera se alcanza el 4 % del total. Estos porcentajes son muy bajos, ciertamente, si los comparamos con el 18,9 % de infracciones reglamentarias detectadas bajo el sistema de permiso de empleo de Corea del Sur, con el 17,5 % del sistema seguido en Israel, o con el 10 % que se utiliza en Estados Unidos como umbral o criterio de exclusión de países concretos para la aceptación, entre otros, de los trabajadores estacionales (temporeros).

Consecuentemente, en relación con el Informe sobre Trata de Personas del Departamento de Estado norteamericano, que señala la posibilidad de que dentro del Sistema de Prácticas de Aprendizaje de Habilidades japonés se esté incurriendo en tráfico de seres humanos, el informe de la OCDE muestra sus dudas sobre la veracidad de esta afirmación, que considera “no actualizada y subjetiva”. Este punto de vista defendido por la OCDE espoleará sin duda el debate en Japón, donde suelen verterse opiniones fundamentadas en el informe norteamericano y en las exhortaciones de la ONU, que a su vez se basan en el primero.

Retos futuros

Por supuesto, el informe de la OCDE señala que el Sistema de Prácticas de Aprendizaje de Habilidades sigue presentando muchos problemas. Entre ellos, el más importante es si el paso del programa de migración laboral para un tiempo determinado a las estancias (estadías) más largas se está haciendo sin contratiempos. Los dos puntos clave son la mayor o menor amplitud de las medidas gubernamentales integradoras para facilitar la reunificación familiar, y si Japón va a tomar el camino de desarrollar sus dos sistemas (el de Prácticas de Aprendizaje de Habilidades y el de Habilidades Específicas) en forma de una skills mobility partnership o “asociación para la movilidad de capacidades”.

El primer punto se refiere a la perspectiva de que, conforme los participantes en el sistema de Prácticas de Aprendizaje de Habilidades vayan pasando hacia el Sistema de Habilidades Específicas Tipo 1 y Tipo 2, serán mucho más numerosos los casos de los extranjeros que traigan a sus familias. A ese fin resultará de gran importancia que Japón tome medidas integrales complementarias, como facilitar el acceso al mercado laboral del cónyuge o la educación de los hijos.

El concepto de skills mobility partnership apunta a conseguir simultáneamente formas de cooperación internacional y de captación de mano de obra. En concreto, se trata de que la contribución que hacen los países receptores a la formación de recursos humanos a través de sus inversiones en los planes de adiestramiento que se realizan en los países emisores, quede ligada a la obtención de un puesto de trabajo en los primeros países. Es un nuevo tipo de medida política que ha sido propuesto en los últimos años por organismos internacionales como el Banco Mundial o la OCDE.

El presente informe señala la posibilidad de que una gestión unificada de los dos sistemas japoneses (Prácticas de Aprendizaje de Habilidades y Habilidades Específicas) cumpla precisamente la función de un skills mobility partnership. A ese efecto, el reto más importante es la portabilidad, una vez el trabajador regresa a su país, de las capacidades o habilidades adquiridas en Japón. Se está estudiando la posibilidad de establecer un sistema de convalidación para que los certificados que prueban dichas capacidades tengan validez internacional.

Importancia de tener una perspectiva internacional

Como puede comprobarse, este informe aporta muchos puntos de vista que se echan en falta en el debate sobre la política japonesa de aceptación de mano de obra extranjera, que suele limitarse a las opiniones formuladas en el ámbito nacional. Estas aportaciones solo han sido posibles gracias al gran discernimiento demostrado por la OCDE, que viene analizando las políticas de migración laboral desde una perspectiva internacional. Es de esperar que este informe favorezca una mejora de las políticas de migración laboral de Japón, un país que en los próximos años experimentará una carencia de mano de obra todavía más grave que la actual.

Fotografía del encabezado: Un joven filipino capacitado en el Sistema de Habilidades Específicas (Alimentación), prepara sushi durante un cursillo organizado por la prestigiosa cadena Ginza Onodera en Setagaya-ku (Tokio, noviembre de 2022). (Fotografía: Jiji Press)

(Traducido al español del original en japonés.)