¿Promover o regular? La ambigüedad de la política sobre energía nuclear de Japón

La política sobre energía nuclear japonesa: del “mínimo posible” al “máximo uso”

El 10 de febrero de 2023, el gabinete del primer ministro Kishida Fumio cambió radicalmente el rumbo de la política sobre energía nuclear de Japón. La Política Básica para la Transformación Ecológica (en adelante, Política Básica GX) representó un giro de 180 grados respecto a los cautos abordajes de las Administraciones de Abe Shinzō y Suga Yoshihide. Durante dichos Gobiernos, se permitió poner en marcha de nuevo las centrales nucleares bajo ciertas circunstancias, pero se mantuvo que el objetivo a largo plazo era reducir la dependencia nuclear del país. Es decir, que no se iban a construir nuevos reactores ni iban a actualizarse las plantas ya existentes. La nueva Política Básica GX, por el contrario, declara sin rodeos que, puesto que la energía nuclear es una de las fuentes que “contribuyen a la seguridad energética nacional y resultan muy efectivas para la descarbonización”, se usará en la mayor medida posible. El Gobierno ya ha emprendido acciones para desarrollar y construir reactores de nueva generación, principalmente en los terrenos de instalaciones nucleares desmanteladas.

La nueva Política Básica GX alarga funcionalmente la vida útil permitida de las centrales nucleares existentes. La política vigente dictaba que las centrales podían funcionar “en principio, 40 años” hasta un máximo de 60. Ahora, en cambio, todo periodo de inactividad causado por procesos judiciales o regulatorios, como los que siguieron al accidente nuclear de Fukushima Dai-ichi en 2011, no se contarán en esa vida operativa, por lo que algunas instalaciones podrían funcionar durante más de 60 años. El Gabinete codificó los cambios en el proyecto de la Ley de Suministro de Energía para la Descarbonización GX que se presentó a la Dieta el 28 de febrero, un paquete legislativo de enmiendas a cinco leyes relacionadas con la energía que entrará en vigor en mayo.

Con todo, el trauma de la tragedia nuclear no está sanado por completo para los residentes de la zona de la central nuclear Fukushima Dai-ichi. Las 880 toneladas de combustible y escombros casi imposibles de eliminar que quedan en el lugar descartan las perspectivas de terminar el desmantelamiento antes de que transcurran los 40 años que se estimaron inicialmente. En agosto de 2023, 337 kilómetros cuadrados de terrenos pertenecientes a siete municipios seguían siendo inhabitables y 26.808 personas continuaban desplazadas de su hogar en la prefectura de Fukushima. El 24 de agosto se vertió en el mar agua tratada en el ALPS que contenía tritio radiactivo desoyendo las protestas de la industria pesquera local. Teniendo en cuenta la situación de Fukushima y los potenciales problemas de seguridad en el funcionamiento de las centrales nucleares, ¿a qué se debe el repentino cambio en la política sobre energía nuclear de Japón?

La central nuclear Fukushima Dai-ichi de TEPCO el 24 de agosto de 2023. (© Jiji)

Las precavidas Administraciones Abe y Suga

Generar energía nuclear no sale barato si tenemos en cuenta los costes de todo el ciclo de vida, como el reprocesado de combustible, la eliminación de residuos radiactivos y el de desmantelamiento, además del coste de respuesta ante accidentes y mitigación de riesgos. Los costes de construcción y seguridad también han aumentado considerablemente desde marzo de 2011. No obstante, los costes de generación de las centrales nucleares ya construidas son bajos y contribuyen a reducir los precios de la electricidad.

Por ese motivo y porque las centrales nucleares también comportan elevados costes de mantenimiento y gestión en periodos de inactividad, las empresas energéticas japonesas, la industria en general y el Ministerio de Economía, Comercio e Industria han presionado intensamente para poner de nuevo en marcha centrales inactivas cuyas operaciones se habían suspendido hasta que los operadores demostraran que cumplían con los nuevos estándares normativos.

Cabe apuntar que el Gobierno nunca descartó de forma explícita la construcción de nuevas centrales nucleares durante las Administraciones Abe y Suga. Los funcionarios siguieron mencionando la capacidad de la energía nuclear de contener los costes de generación energética, garantizar un suministro eléctrico estable aumentando la autosuficiencia y contribuir a mitigar el cambio climático descarbonizando la economía nipona. También preocupaba que, al abandonar del todo la energía nuclear, Japón corriera el riesgo de perder recursos humanos y capacidades tecnológicas, quedando rezagado en áreas importantes como la seguridad energética y la competitividad nacional. Resultaba especialmente alarmante porque Rusia y China buscaban situarse a la cabeza en la construcción de reactores de nueva generación.

Tanto Abe como Suga, temiendo a la opinión pública, mantuvieron que no planeaban construir nuevas instalaciones en ubicaciones nuevas o existentes “en el momento presente”. La opinión pública fue reacia a la energía nuclear durante sus administraciones y hasta el inicio de la de Kishida, con un porcentaje a favor que osciló entre el 28 % y el 32 % y una sólida mayoría que se mantuvo constantemente en contra de la puesta en marcha de las centrales en las encuestas de Asahi Shimbun.

La Administración Suga siguió su abordaje prudente e incluso designó a escépticos como Kōno Tarō y Koizumi Shinjirō para puestos importantes del Gabinete centrados en promover la energía renovable. El propio primer ministro Kishida se mostró inicialmente “poco entusiasmado” con presionar para retomar la generación de energía atómica. En un libro que publicó en 2021, Kishida declaraba: “Opino que en el futuro deberíamos reducir la dependencia nuclear y convertir energías renovables como la eólica marina, la geotérmica o la solar en las principales fuentes energéticas de Japón”.

Los desorbitados precios de la energía y la depreciación del yen propician el regreso a la energía nuclear

Contra todo pronóstico, a los partidarios de la energía nuclear en Japón les aguardaba un clima favorable. A medida que los países occidentales fueron relajando las restricciones de la pandemia de la COVID-19, la actividad económica empezó a subir como la espuma. Pero, como el suministro y la producción de energía fósil no pudo mantener el ritmo de la demanda de consumo, los precios se dispararon a nivel mundial. Esto empujó a los bancos centrales a elevar los tipos de interés para amortiguar los efectos inflacionarios. La invasión militar de Ucrania por parte de Rusia en febrero de 2022 hizo aún más complicado abastecerse de una fuente energética estable en todo el planeta.

Tokio, sin embargo, siguió con su política fiscal y monetaria expansionista. La depreciación acelerada del yen agravó la situación de Japón por su dependencia casi total de fuentes importadas de petróleo y gas natural. La inflación alcanzó cotas que no se habían visto en el país desde hacía décadas.

Además del coste de las importaciones de energía, Japón no viene construyendo instalaciones de generación energética nuevas al ritmo necesario para sustituir las centrales de combustibles fósiles ineficientes y desmanteladas. Debido, en parte, a los compromisos de descarbonización del Gobierno, el resultado ha sido una menor capacidad de suministro energético, precios aún más altos y un mayor riesgo de apagones de gran escala. Como prueba de ello, el Gobierno emitió su primera alerta de suministro energético de la historia en marzo de 2022 para las zonas abastecidas por TEPCO y Tōhoku Electric.

Ante la apremiante situación, la opinión pública sobre la energía nuclear empezó a virar. Según una encuesta realizada por Asahi Shimbun en febrero de 2022, la oposición a la puesta en marcha de las centrales nucleares cayó por debajo de la mayoría por primera vez. Después de que el Partido Liberal Democrático se llevara una holgada victoria en las elecciones a la Cámara Alta de julio de 2022, el primer ministro Kishida estaba en condiciones de disfrutar de “tres años dorados” en los que no iba a tener que afrontar unas elecciones nacionales a menos que decidiera convocarlas. Envalentonado, el líder japonés mantuvo la primera reunión del Consejo de Implementación GX el 27 de julio y empezó a orientar la política gubernamental hacia la construcción de nuevas centrales nucleares o la ampliación del periodo operativo de las existentes.

En diciembre de 2022, el Asahi Shimbun publicó que el secretario político de Kishida, Shimada Takashi, había llegado a declarar que la política del Gobierno apuntaba a actualizar o sustituir las centrales nucleares. Shimada había sido viceministro administrativo del Ministerio de Economía, Comercio e Industria y director de TEPCO después de que se nacionalizara la compañía. En el Ministerio empezó a predominar la opinión de que, si había que decidir volver a la energía nuclear, era “ahora o nunca”. La Administración Kishida no tardó en lanzarse a promover activamente la construcción de nuevas centrales nucleares alegando que era “mejor construir instalaciones nuevas que depender de las viejas”. La opinión pública sobre la puesta en marcha de las centrales siguió relajándose: la encuesta de Asashi Shimbun en febrero de 2023 reveló que una mayoría de los encuestados apoyaban el arranque de las centrales (51 %) y que la oposición había caído al 42 %.

Los efectos de estas decisiones poco ayudarán a resolver los problemas energéticos permanentes de Japón a corto plazo, pero ha quedado demostrada la confianza del Gobierno en el uso de la energía nuclear como estandarte de sus esfuerzos en pos de la descarbonización. Las empresas energéticas japonesas, la industria en general y el Ministerio de Economía, Comercio e Industria consiguieron explotar adecuadamente la oportunidad actual para reorientar la política energética nipona hacia una mayor dependencia de la energía nuclear.

Lograr lo que Abe no pudo

¿Por qué fue Kishida, que al principio se mostraba escéptico con la dependencia de la energía nuclear, quien decidió asumir el riesgo de perder el apoyo público para liderar el regreso de Japón a la energía nuclear, y no primeros ministros anteriores como Abe, partidario de esta energía?

Ya antes de convertirse en primer ministro, Kishida era conocido por carecer de visión política propia. No obstante, en diciembre de 2022 anunció varios giros políticos históricos. Además de que su Gobierno declarara el regreso a una mayor presencia de la energía nuclear en el panorama energético japonés, Kishida proclamó un viraje potencialmente transformador en la política de seguridad nacional con la revisión de los tres documentos clave de seguridad, un presupuesto militar considerablemente incrementado y una decisión oficial que permitía a las Fuerzas de Autodefensa desarrollar “capacidades de contrataque” para embestir contra posiciones militares extranjeras que atacaran Japón.

Se dice que Kishida no podía contener la euforia y comentaba a los de su alrededor que había “logrado lo que ni Abe pudo”. Además, en una conferencia de prensa mantenida el 4 de enero de 2023, el premier definió el carácter histórico de su gabinete como uno centrado en atajar “de frente” problemas difíciles por resolver que el país no podía permitirse posponer. Luego dirigió la atención a uno de los más complejos —la menguante tasa de natalidad— afirmando que elaboraría medidas “a un nivel totalmente distinto” de los pasos que se habían emprendido con anterioridad para asegurar que Japón pudiera mantener a su sociedad al completo.

Kishida no asumió el cargo de primer ministro para desarrollar ninguna agenda concreta. Como parece que su objetivo primario es la supervivencia política, adopta un enfoque pragmático para prolongar su administración labrándose la reputación de atajar problemas difíciles que no pueden seguir postergándose. De este modo pretende ganar reconocimiento dentro del Gobierno y del PLD para aumentar su capital e influencia políticas.

Problemas de reprocesado y eliminación de residuos

Ahora que el Gobierno pivota de nuevo hacia una política energética basada en la maximización del uso de la energía nuclear, siguen quedando numerosos retos que abordar. Hay expertos que dudan de que la construcción de nuevas centrales nucleares pueda ejecutarse de forma realista. Los reactores nucleares de nueva generación probablemente comportan costes considerables, como es el caso de los innovadores reactores de agua ligera que usan las centrales nucleares europeas recientes, cuyo coste se estima en hasta un billón de yenes. Aunque el pueblo esté a favor del rearranque nuclear en general, cambiarán de actitud cuando se proponga construir nuevas centrales nucleares cerca de donde viven. Seguramente la exaltada oposición de los residentes seguirá suponiendo un obstáculo. También se ha identificado como problemática la ampliación considerable de los periodos operativos de las centrales y se plantea la duda de si podrán mantenerse normativas de seguridad efectivas a medida que los diseños queden obsoletos y los equipos se deterioren.

Una crítica típica a la que se recurre en las operaciones nucleares de Japón es la carencia de una política que cubra todo el ciclo de combustible, que permita reprocesar y almacenar el combustible usado con seguridad. La planta de reprocesado de Rokkasho (Aomori) debía aliviar en parte este problema, pero ya no se prevé completar su construcción y no se ha designado ningún vertedero final para los residuos con alta carga radiactiva. El ciclo “roto” del combustible nuclear en Japón parece destinado a mantenerse.

Además, los municipios que rodean las centrales existentes no han logrado formular planes de evacuación para accidentes nucleares complejos y, aunque se hubieran elaborado, su efectividad se ha puesto en duda. Tras el ataque y la ocupación de una central nuclear ucraniana por parte de Rusia, la posibilidad de que las plantas nucleares se conviertan en objeto de ataques militares o terroristas en el futuro parece aún más plausible.

La planta de reprocesado de combustible nuclear de Rokkasho, en la prefectura de Aomori. (© Kyōdō)

El restablecimiento de las operaciones en las centrales existentes no progresa como quisieran algunos miembros del partido gobernante y la comunidad empresarial, que han expresado su insatisfacción a la Autoridad de Regulación Nuclear (NRA, por sus siglas en inglés), concretamente respecto al prolongado proceso de revisión. Pero lo cierto es que muchas de las centrales que se revisan se hallan en entornos complejos o zonas vulnerables a los desastres naturales, por lo que cuesta demostrar que sean seguras. A esto se le suelen sumar errores en los datos que entregan las empresas energéticas al solicitar la reanudación de las operaciones.

La borrosa línea entre la promoción y la regulación

Más problemático aún resulta el menguante sentido de la independencia de la NRA, una independencia que se puso en entredicho tras la decisión de ampliar considerablemente el máximo periodo operativo de las centrales. En julio de 2022, antiguos funcionarios del Ministerio de Economía, Comercio e Industria asumieron los tres puestos superiores de la secretaría de la NRA: secretario general, vicesecretario general y jefe de ingeniería. Asimismo, se reveló que, en el proceso de formular cambios en la legislación nuclear nipona, los funcionarios de la secretaría de la NRA y la Agencia de Recursos Naturales y Energía del Ministerio de Economía, Comercio e Industria debatían sobre las enmiendas sin informar a la presidencia de la NRA, como obliga la ley. Parece que la cercana relación entre el Ministerio y la secretaría de la NRA se ha intensificado tras un periodo de aparente independencia de la NRA tras su establecimiento en 2012.

En febrero de 2023 se presentó otro problema, cuando los comisarios de la NRA deliberaron sobre las enmiendas para alargar el ciclo de vida de las centrales nucleares transfiriendo la jurisdicción administrativa de ese tipo de decisiones de la NRA (en virtud de la Ley de Regulación de Materiales de Fuentes Nucleares, Materiales de Combustibles Nucleares y Reactores) al Ministerio (bajo la Ley de Empresas Eléctricas). El comisario Ishiwatari Akira se opuso a la propuesta alegando que no creía que los cambios sugeridos mejoraran la seguridad o tuvieran ninguna base científica. A pesar de su desacuerdo, el comité efectuó el raro paso de votar la propuesta en lugar de llegar a un consenso. El borrador de enmienda quedó aprobado por cuatro votos contra uno.

Sin embargo, varios miembros del comité que habían votado a favor de la propuesta posteriormente expresaron su insatisfacción por la presión de tener que decidir siguiendo un plazo impuesto desde fuera. También provocó malestar el aplazamiento de los planes para crear una normativa concreta para garantizar la seguridad tras extender la vida útil hasta el máximo de 60 años o más que contemplan algunas centrales. Es el resultado de la presión que ejerció sobre la NRA un Gobierno apresurado por revisar la legislación.

Para hacer el máximo uso de la energía nuclear, el Gabinete de Kishida ha desdibujado la separación entre las responsabilidades del Gobierno de regular y promover en materia de política energética. Esta división se introdujo en parte por lo aprendido del accidente nuclear posterior al desastre del 11 de marzo de 2011 y para tranquilizar al pueblo; violarla solo hará más difícil justificar y llevar a cargo el uso de la energía nuclear en un futuro.

(Artículo publicado originalmente en japonés y traducido al español de la versión en inglés. Imagen del encabezado: La central nuclear de Takahama de la compañía Kansai Electric. © Kyōdō.)