La Conferencia de El Cairo de 1943 y las islas Senkaku

Un acuerdo sobre el tratamiento que se daría a Japón en la posguerra

A finales de noviembre de 1943, en plena Segunda Guerra Mundial, el presidente de Estados Unidos, Franklin D. Roosevelt, el primer ministro británico, Winston Churchill, y el presidente chino, Chiang Kai-shek, se desplazaron a El Cairo, donde entre los días 23 y 26 mantuvieron una serie de reuniones bilaterales. Roosevelt albergaba la idea de incluir a China en el club de los cuatro grandes y desde finales del año anterior había estado madurando la reunión con Chiang. Esta cita bilateral fue el eje en torno al cual giró toda la conferencia.

Según afirma Chiang en su diario y otros escritos, en su primera reunión, sostenida el día 23, Roosevelt y él realizaron un intercambio oral de opiniones y llegaron a cuatro acuerdos, que fueron rubricados también por Churchill. Los acuerdos fueron que Japón restituiría a China todos los territorios que le había arrancado, que sería además desposeído para siempre de todas las pertenencias insulares en el Pacífico, que Corea obtendría su libertad e independencia una vez derrotado Japón en la guerra, y que el Gobierno chino podría confiscar todas las propiedades públicas y privadas que Japón tenía en su territorio.

En las anotaciones del diario correspondientes a los días posteriores al fin de la cumbre, Chiang reflexiona sobre el hecho de, pese al tiempo transcurrido desde que China perdiera sus territorios –50 en el caso de Taiwán y las islas Pescadores, más de 12 en el de Manchuria–, Estados Unidos y el Reino Unido incluyeran su devolución de forma explícita, reconociendo además la libertad e independencia de Corea una vez terminase la guerra, un posicionamiento que Chiang califica de “acontecimiento trascendental”. Estas anotaciones son una prueba de que el interés del líder chino se dirigía, principalmente, hacia la devolución de dichos territorios y la independencia de Corea.

Por el contrario, Chiang no reclamó para China las islas Ryūkyū (Okinawa). Aunque en el seno del Gobierno Nacional (del partido Kuomintang) era mayoritaria la idea de que las islas Ryūkyū eran territorio japonés porque habían pertenecido a este país desde antes de estallar la primera guerra sino-japonesa (1894), también había quien cuestionaba esa pertenencia y defendía que se incorporasen a China o que se declarase su independencia, lo que dio origen a un encendido debate. Cabe pensar que Chiang tomase esa postura en consideración a que el debate estaba todavía abierto. En la anotación correspondiente al día de la reunión, escribe: “Una posibilidad sería que las Ryūkyū se confiasen a un organismo internacional, poniéndolas bajo administración conjunta de China y Estados Unidos. Esa ha sido mi propuesta. Mi intención es, ante todo, tranquilizar con esto a Estados Unidos”. Parece ser, por tanto, que la idea original de Chiang era poner las islas bajo administración conjunta chino-estadounidense.

El texto de la declaración fue oficialmente adoptado en la tarde del 26 de noviembre sobre la base de un borrador suscrito por los tres países. No fue dado a conocer hasta el 1 de diciembre, cuando ya se había obtenido la aquiescencia de la Unión Soviética en la cumbre de Teherán (EE. UU., Reino Unido y U.R.S.S.).

Sin discusión sobre las islas Senkaku

En este artículo nos centramos en el conflicto existente entre Japón y China acerca de la Declaración de El Cairo, cuyo punto más candente es sin duda la soberanía de las islas Senkaku. Veamos a continuación qué dice la letra de la declaración sobre estas islas.

El propósito de los tres países reunidos era que Japón fuera desposeído de todas las islas del Pacífico que había tomado u ocupado desde el comienzo de la Primera Guerra Mundial en 1914, y que los territorios que había “robado” a los chinos, como Manchuria, Formosa y las islas Pescadores, le fueran restituidos a la República China.

Aunque la declaración fue dada a conocer en forma de una simple nota de prensa en la que no se veían las firmas de los reunidos, en el Punto 8 de la Declaración de Potsdam de julio de 1945, suscrita por Estados Unidos, Reino Unido y China, se dice que “los términos de la Declaración de El Cairo se llevarán a cabo”. Por esta razón, El Gobierno de Pekín (República Popular China), que no fue invitado a participar en la Conferencia de Paz de San Francisco, conferirá en adelante especial importancia a la Declaración de El Cairo, entendiéndola como el marco legal determinante del orden político de la posguerra en la región de Asia-Pacífico. La China Nacionalista de Chiang tampoco fue invitada a la conferencia de paz, pero posteriormente firmó un acuerdo de paz con Japón basado en el de San Francisco de 1951. En el proceso de negociación no se debatió sobre las islas Senkaku.

Japón, por su parte, mantiene la postura de que en materia territorial no fue en la Declaración de El Cairo, sino en el Tratado de Paz de San Francisco donde se establecieron los términos definitivos. En el Capítulo 2 del tratado, se especifica que Japón renuncia a Taiwán, las islas Pescadores, las Kuriles y otros territorios, pero, según la interpretación del Gobierno japonés, entre ellos no se incluyen las islas Senkaku.

Esto se explica porque las Senkaku, que se incorporaron al territorio japonés mediante una decisión del Consejo de Ministros de 1895, fueron puestas bajo administración norteamericana como parte de las islas del Sudoeste en virtud del Artículo 3 del tratado y, como tales, se encuentran entre los territorios restituidos a Japón con la devolución de Okinawa de 1972.

Ambicionadas por sus recursos petrolíferos

Tras la guerra, las islas Senkaku comenzaron a ser foco de atención cuando, en 1969, se dieron a conocer los resultados de un estudio de los fondos marinos realizado en el Mar de la China Oriental por la Comisión Económica para Asia y el Lejano Oriente (ECAFE, por sus siglas en inglés), organismo de las Naciones Unidas, según el cual existía la posibilidad de que el subsuelo marino de las zonas al norte de Taiwán alojase grandes reservas de hidrocarburos.

El primer movimiento vino del Gobierno de la China nacionalista (Taiwán), cuyo Ministerio de Relaciones Exteriores hizo público un comunicado en junio de 1971 en el que protestaba enérgicamente contra el hecho de que las islas Diaoyutai (Senkaku), cuya soberanía se atribuía, estuvieran incluidas en el acuerdo que Japón y Estados Unidos se disponían a firmar sobre la devolución de Okinawa. Seguidamente, en diciembre de 1971, el Gobierno de Pekín emitió también un “comunicado del Ministerio de Relaciones Exteriores” en el que afirmaba que la inclusión de las Senkaku en el acuerdo nipo-estadounidense sobre la devolución de Okinawa era un audaz desafío a la soberanía territorial china, pues las Senkaku eran islas “anexas a Taiwán”. Explicaba también el comunicado que las Senkaku habían sido “robadas por Japón durante la primera guerra sino-japonesa”, país que en 1895 impuso a China un “tratado desigual” (el Tratado de Shimonoseki) por el que obtenía de este país la cesión de Taiwán y sus islas anexas. Es destacable que el comunicado de la China nacionalista no dijese que Japón había “robado” las Senkaku.

Las dos reivindicaciones chinas

En septiembre de 2012 ocurrió un hecho que puso de relieve la importancia que ha tenido para China la Declaración de El Cairo. Nos referimos a la decisión tomada por el gabinete del primer ministro japonés Noda Yoshihiko de traspasar el derecho de propiedad de tres de las islas, que entonces estaban en manos de un particular, al Estado, es decir, de estatalizarlas, con la intención de ejercer sobre las mismas un control pacífico y estable.

A partir de este momento y por diversos medios, como la publicación por el Ministerio de Asuntos Exteriores el 25 de septiembre de ese año del libro blanco “Las islas Diaoyu son territorio inherente de China”, el discurso del 27 de septiembre ante la Asamblea General de las Naciones Unidas o el periódico Renmin Ribao (El periódico del Pueblo), China comienza a atacar frontalmente la estatalización y cada vez que lo hace se remite a la Declaración de El Cairo, mostrando su interpretación en dos puntos.

Por una parte, como en el comunicado del Ministerio de Relaciones Exteriores de China al que nos hemos referido más arriba, sostiene que las Senkaku fueron “robadas” en 1895. Por ejemplo, en mayo de 2013, el primer ministro Li Keqiang dijo, en clara referencia a las Senkaku, que la Declaración de El Cairo “estableció claramente que Japón debía devolver a China todos los territorios ‘robados’, como el Nordeste [Manchuria], Taiwán y el resto de las islas. Esta pretensión se deriva de una interpretación según la cual la Declaración de El Cairo sería un documento internacional con el que se trataba de ajustar cuentas tras las guerras de agresión emprendidas por Japón a partir de la primera guerra sino-japonesa. Desde el punto de vista japonés, la incorporación de las islas Senkaku a Okinawa fue un acto acorde plenamente con el derecho internacional y no un “robo” perpetrado a consecuencia de la primera guerra sino-japonesa.

Por otra parte, sostiene Pekín que la “estatalización” de las islas Senkaku, que considera “territorio inherente de China”, además de ser una violación de su soberanía es un desafío al orden de la posguerra establecido por las declaraciones de El Cairo y de Potsdam y una negación de los frutos de la victoria en la guerra contra el fascismo.

Para China, la Segunda Guerra Mundial no fue otra cosa que una batalla entre las “fuerzas fascistas” y el “frente unificado antifascista”. En su interpretación, si fue posible imponerse a las “fuerzas fascistas”, fue en buena parte porque China, integrada en las filas antifascistas (los países aliados) y encargada de oponerse al avance de Japón en la región asiática, fue capaz de vencer a este país. Además, confiere una especial importancia al hecho de que, como parte también del grupo de las cuatro potencias aliadas (las otras tres serían Estados Unidos, Reino Unido y la Unión Soviética), participase en la formación del orden de la posguerra sostenido por las declaraciones de El Cairo y Potsdam.

La creación de la Organización de las Naciones Unidas fue consecuencia directa de la victoria cosechada por las cuatro potencias aliadas frente al fascismo, razón por la cual se hace énfasis en el papel desempeñado por China en el proceso de formación de la ONU. Ya en el citado discurso ante la ONU de 2012, la diplomacia china señala que la “estatalización” de las islas Senkaku es “una abierta negación de los frutos de la victoria en la guerra antifascista y un formidable desafío al orden internacional de la posguerra, así como al espíritu y a los principios de la Carta de las Naciones Unidas”.

En diciembre de 2013, en un comentario hecho público con ocasión del 70.º aniversario de la Declaración de El Cairo, el Ministerio de Relaciones Exteriores de China repetía el consabido discurso de que dicha declaración, importante fruto de la guerra antifascista, fue la que sentó las bases para el establecimiento del orden internacional de la posguerra y continuaba diciendo: “Hay que señalar que el derecho internacional encontró en la Declaración de El Cairo un importante punto de apoyo para que la China surgida de la Segunda Guerra Mundial pudiera recuperar los territorios que le había arrebatado y robado el imperialismo japonés”.

En resumidas cuentas, la Declaración de El Cairo es utilizada como un argumento para presentar a Japón como perpetrador de las guerras de agresión y como destructor del orden internacional de la posguerra.

Una “estatalización” para evitar tensiones

El Gabinete de Noda procedió a “estatalizar” las Senkaku para evitar que, en la eventualidad de que pasasen a manos de terceros, se construyeran en las islas puertos, faros u otras instalaciones que supusieran un “cambio en el statu quo”, una posibilidad que preocupaba a ambos países. Fue, por tanto, una medida totalmente alejada de la “violación de la soberanía” o del “desafío al orden de la posguerra” que pretende China.

Al posicionarse frente a problemas territoriales como el de las islas Senkaku, China se basa en la Declaración de El Cairo, mientras que Japón lo hace en el Tratado de Paz de San Francisco. Al margen de las lógicas disensiones que pueden derivarse de ello, desde el punto de vista de Japón la interpretación de la historia que hace China está excesivamente cargada de tintes políticos e ideológicos, y su forma de entender el derecho internacional resulta un tanto peculiar. China seguirá fortaleciéndose en el futuro y es de temer que su actitud de tratar de ampliar su radio de influencia en el Pacífico sirviéndose para ello de la Declaración de El Cairo vaya extremándose.

Aunque hasta ahora el orden internacional en la región Asia-Pacífico se ha mantenido estable gracias al sistema emanado de la Conferencia de Paz de San Francisco, celebrado por iniciativa de Estados Unidos, para China, que emerge como aspirante a obtener el liderazgo, la Declaración de El Cairo, reconocida también por EE. UU., continuará siendo un importante punto de apoyo y fuente de legitimación para proclamar un “orden internacional” a su medida.

(Traducido al español del original en japonés. Fotografía del encabezado: De izquierda a derecha, Chiang Kai-shek, Franklin D. Roosevelt y Winston Churchill durante la Conferencia de El Cairo, el día 22 de noviembre de 1943. Jiji)