Un examen de la cooperación EE. UU.–Japón en la era de la seguridad económica

Un nuevo panorama

En esta tercera década del siglo, el orden económico mundial vive tiempos tempestuosos y de inusitada incertidumbre. El mayor peso económico adquirido por China se ha traducido con frecuencia en un uso coercitivo de su poderío frente a sus vecinos, en forma de prohibiciones a la exportación o boicots a la importación. Los muchos desastres y crisis que padecemos, desde la pandemia causada por la COVID-19 a la guerra de Ucrania, nos han conducido hacia una década marcada por grandes riesgos e incertidumbre en las actividades económicas, a niveles que el mundo no había experimentado desde hacía mucho tiempo.

El conflicto entre Estados Unidos y China viene a ahondar todavía más esta incertidumbre. La tensión se intensificó, indudablemente, con el anterior presidente estadounidense, Donald Trump, durante cuyo mandato se puso el acento en la seguridad económica, y continúa con el actual presidente Joe Biden.

Una tradicional guerra comercial a través de alzas en los aranceles ha dado paso a medidas de desacoplamiento más serias por medio del escrutinio de las inversiones, controles a la exportación y creación de alianzas en las cadenas de suministro de semiconductores con el objetivo de hacer frente a China.

Las vulnerabilidades que muestran las cadenas de suministro globales y los riesgos que comporta la interdependencia económica transfronteriza incentivan la repatriación de actividades manufactureras avanzadas, o su reubicación en puntos geográficos más cercanos o en países de confianza.

Con todos estos trastornos, la seguridad económica ha ganado una posición central dentro de las prioridades de la política exterior de los Gobiernos. La seguridad económica cubre un amplio campo que va desde la resiliencia de las cadenas de suministro –centrándose en las tecnologías críticas y minerales estratégicos–, hasta la tecnología y protección de patentes, pasando por la protección física y cibernética de la infraestructuras críticas, el monitoreo de las inversiones y las colaboraciones de investigación.

Los felices días en que la globalización se aceptaba sin cuestionamiento son casi ya cosa del pasado.

¿Qué significa todo esto para las relaciones económicas entre Japón y Estados Unidos? Saori Katada, de la Universidad del Sur de California, y Mireya Solís, de la Institución Brookings, conversan sobre las principales implicaciones que tienen estos hechos sobre los lazos bilaterales y sobre toda la región del Indo-Pacífico.

Innovación en las políticas a ritmo acelerado

SAORI KATADA  ¿Cuál sería su valoración de la forma en que Estados Unidos y Japón están llevando hasta el momento los nuevos desafíos que se perfilan?

MIREYA SOLÍS  Con los grandes cambios que se están produciendo en el horizonte de riesgos de la economía mundial, no sorprende ver innovaciones sustantivas en las políticas de ambos países, con el doble objetivo de reducir vulnerabilidades y aprovechar ventajas.

Se están tomando muchas medidas, pero podemos clasificar las respuestas de políticas en tres categorías.

En la primera entrarían las medidas dedicadas a moldear el entorno regional. El concepto japonés de un “Indo-Pacífico Libre y Abierto” (FOIP, por sus siglas en inglés) fue lanzada en 2016, justo antes de que el foco de atención se centrase en la competencia entre las grandes potencias. Como tal, estaba influido por las fuerzas que han exacerbado la rivalidad entre Estados y los riesgos económicos: el revisionismo chino y las crecientes tensiones desatadas por el unilateralismo norteamericano, entre otras.

El FOIP japonés es fundamentalmente un intento por apuntalar la estabilidad regional y el crecimiento económico haciendo hincapié en la centralidad que debería tener un sistema abierto, no coercitivo y basado en reglas. El Acuerdo Integral y Progresivo de Asociación Transpacífico (CPTPP, ídem) simboliza muy bien el nuevo papel de Japón, que es el de rescatar el acuerdo comercial tras la salida de Estados Unidos del original Acuerdo de Asociación Traspacífico (TPP, ídem) y, además, asegurar que la oferta china de adherirse al acuerdo no se haga a costa de rebajar los ambiciosos estándares del CPTPP.

En líneas generales, Washington ha abrazado la idea de construir un FOIP, pero los enfoques que han seguido las administraciones de Trump y Biden han sido diferentes. A diferencia de Trump, Biden cree que las alianzas y coaliciones son esenciales para que su país pueda alcanzar sus objetivos en la región y superar a China. Por eso, últimamente ha florecido el “minilateralismo”: El Marco Económico Indo-Pacífico (IPEF, ídem), el QUAD (un foro cuadrilateral a nivel de líderes), un AUKUS, que reúne a Australia, Reino Unido y Estados Unidos.

El IPEF presenta aspectos promisorios: un mecanismo para manejar crisis en las cadenas de suministro y reglas de economía digital para la región. Sin embargo, este marco no ofrecerá a los países participantes facilidades de acceso al mercado norteamericano, ni será sometido a ratificación por el Congreso de EE. UU., así es que tendrá grandes dificultades para cumplir con las expectativas regionales en dos frentes importantes: acceso al mercado norteamericano para impulsar el crecimiento regional, y compromisos a largo plazo que puedan superar los vaivenes de la política interior norteamericana.

El segundo grupo de medidas lo forma un conjunto de herramientas políticas remodeladas para fortalecer la seguridad económica. Las implicaciones que tienen en la seguridad nacional los altos niveles de integración económica alcanzados han revalorizado el papel del Estado, tanto en la regulación de las transacciones económicas internacionales como en la promoción de la competitividad tecnológica.

Estados Unidos y Japón han adoptado políticas de seguridad económica similares, pero no idénticas: más rigor en la selección de las inversiones directas en el extranjero, endurecimiento de la ciberseguridad, corrección de la excesiva dependencia respecto a las cadenas de suministro en China y políticas industriales para promover la tecnología avanzada y las manufacturas. En esencia, lo que se busca es ser menos vulnerable a la explotación por otros y más necesario, aumentando la dependencia que tienen los demás en la tecnología y productos de uno mismo.

Y el tercer grupo sería el de las medidas tendentes a elevar el nivel de coordinación bilateral en las políticas del campo de la geoeconomía.

El establecimiento en el verano de 2022 del Comité Consultivo sobre Política Económica, también llamado “Economic 2+2” entre Estados Unidos y Japón envía con fuerza el mensaje de que, para la alianza bilateral, la geoeconomía es tan crucial como la geopolítica. Estas consultas periódicas a nivel ministerial permiten a ambos países coordinar mejor los objetivos generales de la política económica exterior y abordar posibles diferencias en cuanto a las respectivas prioridades o capacidades. Pero en la selección que se ha hecho de los departamentos gubernamentales implicados en las consultas (el de Estado y el de Comercio), Washington ha dejado claro una vez más que su objetivo prioritario es la seguridad económica, no la liberalización comercial, que ha sido el cometido tradicional del Representante Comercial estadounidense.

KATADA  Indudablemente, Japón ha sido muy proactivo en todos esos aspectos. El FOIP constituye el núcleo de las iniciativas del Gobierno japonés para moldear la seguridad y el orden económico de la región, y aspira también a involucrar activamente a Estados Unidos. En este punto, Japón valora muy positivamente el compromiso estadounidense con la región a través del IPEF, pero al mismo tiempo su Gobierno seguirá animando a los Estados Unidos a regresar al TPP.

Por otra parte, el G7 y el G20 se han convertido para Japón en foros importantes para reforzar su idea de un orden basado en reglas, como puede verse en su Iniciativa para un Flujo de Datos Libre y con Confianza y en los principios del G20 para la Inversión en Infraestructuras de Calidad, de 2019. La conectividad económica mediante el comercio y la inversión, junto a las infraestructuras, continúan siendo no solo factores vitales para la prosperidad de la región, sino también instrumentos para integrar a China en la comunidad internacional consiguiendo que acepte y asuma nuevos aspectos de la cooperación y la estabilidad regional. Creo que, como anfitrión de la cumbre del G7 de 2023, el Gobierno de Japón trabajará para interactuar activamente con sus miembros.

El movimiento con el que Japón abre una nueva vía en el frente de la seguridad económica es la aprobación de la Ley de Promoción de la Seguridad Económica en mayo del año pasado. Sobre sus cuatro pilares (resiliencia de la cadena de suministro, protección de las infraestructuras críticas, protección de las patentes e inversión en tecnologías críticas), el Gobierno de Japón está trabajando para mejorar su autonomía estratégica así como su indispensabilidad estratégica, en la misma línea que Estados Unidos. El Gobierno de Japón ha aceptado también plenamente las reuniones del Economic 2+2 con sus homólogos estadounidenses. En la primera reunión oficial, celebrada en julio de 2022, los cuatro ministros participantes trataron cuatro temas: orden económico basado en reglas, prácticas crediticias transparentes y sostenibles, promoción y protección de infraestructuras críticas, y resiliencia de la cadena de suministro. Son las respuestas a los riesgos que se derivan de las prácticas comerciales y de inversión chinas. Para Japón, combinar los objetivos de este marco para que funcione como una alianza contra China, por una parte, y hacer esfuerzos para sostener el orden económico liberal, por la otra, sigue requiriendo un delicado balance. Mientras tanto, con la clara demarcación que se ha mantenido hasta ahora entre asuntos militares y de negocios, el reto para Japón será cómo introducir los temas de seguridad en el Economic 2+2.

Evaluar la asociación Japón-Estados Unidos en la nueva era

KATADA  ¿Podría hablarnos sobre cómo se ven desde Washington las coordinaciones que están haciendo Estados Unidos y Japón en el tema de la seguridad económica? ¿Cuáles son las principales áreas de acuerdo y discrepancia?

SOLÍS  Desde el punto de vista de Estados Unidos, existe gran potencial en coordinar con Japón para avanzar los intereses geoeconómicos compartidos es muy promisoria y, de hecho, ha deparado ya algunos resultados de importancia. Estados Unidos y Japón han cerrado filas en la denuncia del disruptivo comportamiento de Pekín en el Indo-Pacífico, como su uso de tácticas “de zona gris” [acciones coercitivas pero sin uso de la fuerza ] para promover sus extensos reclamos sobre territorios o de coerción económica para castigar a actores regionales por desacuerdos en política exterior. También comparten su preocupación por la excesiva dependencia con respecto a China en la cadena de suministro de productos esenciales. Como he dicho anteriormente, Japón y Estados Unidos están haciendo coordinaciones más precisas para alcanzar sus metas de promoción y protección de la seguridad económica. Gran parte de esta agenda se decidió durante la reunión que sostuvieron el presidente Biden y el primer ministro Suga Yoshihide en 2021, en la que se anunció la cooperación en competitividad y resiliencia. En la reciente reunión del G20, la coordinación EE. UU.-Japón en la estrategia económica regional se hizo notar en temas tales como la importancia de la transparencia en la deuda.

También van en aumento las colaboraciones tecnológicas, con firmas estadounidenses y japonesas complementándose en la cadena de suministro de semiconductores y beneficiándose de subsidios a la industria.

Debo señalar, sin embargo, que también existen diferencias importantes sobre cómo cada parte quiere definir los límites de la competencia con China, los métodos empleados y en cómo perciben las oportunidades que se les presentan para impulsar su influencia económica en la región. El Gobierno de Estados Unidos quiere una competencia integral que cada vez se ve más como de “suma cero” [modalidad en la que la ganancia de uno conlleva la pérdida para el otro] y recurre cada vez más a las medidas unilaterales, como tarifas o controles a la exportación. Mas recientemente, Washington tiene nuevos objetivos en la competencia tecnológica: poner coto al desarrollo chino en inteligencia artificial y supercomputadoras, y espera que Japón y sus otros aliados y socios adopten similares controles a la exportación.

KATADA  Desde la perspectiva japonesa, el FOIP ha demostrado ser el mayor activo diplomático de Japón. Los esfuerzos para formar coaliciones en el Indo-Pacífico no se agotan en la cooperación entre Japón y los Estados Unidos. Ahora que los europeos se muestran dispuestos a participar en estos planes –desde cooperación en seguridad y el Global Gateway de las infraestructuras, hasta la solicitud de entrada del Reino Unido en el CPTPP, la idea de un orden basado en reglas está bien inserta en el marco. Ser capaz de servir como interlocutor entre Asia y Occidente es la aspiración de Japón a largo plazo. El Indo-Pacífico ha dado a Japón la oportunidad de asumir un papel protagonista.

La apertura del presidente estadounidense Biden de involucrar plenamente a Japón para hacer frente a China es, de todos modos, una espada de doble filo para Japón, y para la mayoría de los países del este de Asia.

La idea de desacoplarse de China nunca ha tenido demasiado apoyo en Japón y la razón es muy simple: sus costos serían demasiado altos, dadas las relaciones comerciales que mantiene con China, más profundas que con Estados Unidos. Tokio se enfrenta a la difícil decisión de seguir o no a Estados Unidos con controles de exportación más restrictivos. Líderes del Sudeste Asiático como el primer ministro de Singapur Lee Hsien Loong manifiestan que es imposible para las economías asiáticas fuertemente dependientes de la economía china elegir entre este país y Estados Unidos. Así es que el dilema de estar en medio de los dos gigantes no afecta solo a la economía japonesa: también influye en sus relaciones diplomáticas con el Sudeste Asiático. Dado que Asia del Este no tiene expectativas de desacoplarse completamente de China en un futuro próximo, cómo encontrar el equilibrio entre la integración económica regional y la coalición de seguridad liderada por Estados Unidos va a ser un importante desafío para Japón.

¿Qué nos espera?

SOLÍS  La política doméstica tiene una influencia muy importante en las políticas económicas exteriores. ¿Podría decirnos cómo cree que los retos de la política doméstica pueden influir en la política exterior del primer ministro Kishida, en particular en el área de la seguridad económica?

KATADA  Sí, la política interna afecta a la política exterior japonesa muy significativamente. El primer ministro Kishida no goza de una base política demasiado firme en este momento, pese a la clara victoria conseguida por el Partido Liberal Democrático en las elecciones a la Cámara de Consejeros (Alta) de julio de 2022. Los retos que tiene ante él son muy numerosos: las secuelas del asesinato del ex primer ministro Abe, que vienen de la decisión de celebrar un funeral de Estado, las demandas para que se investiguen las conexiones del PLD con la Iglesia de la Unificación, la dimisión de varios ministros y el reciente paquete de estímulo económico. Ha sido difícil para el primer ministro Kishida concentrarse en la política exterior. Con la entrada en vigor de la Ley de Promoción de la Seguridad Económica en 2023, la clave será cómo el sector de los negocios adoptan e implementan las políticas de seguridad económicas del Gobierno. ¿Cómo ve la situación en Estados Unidos tras las elecciones a mitad de mandato?

SOLÍS  En las elecciones los demócratas retuvieron el Senado, pero perdieron la Cámara de Representantes, en ambos casos por un margen muy estrecho. Después de esto, podemos esperar que la actividad legislativa de la administración Biden, que ha sido muy notable, llegue a su fin. En sus dos primeros años, el presidente Biden se aseguró importantes victorias con su Ley de Infraestructuras, el Acta de Ciencia y Chips, y la de Reducción de la Inflación. Si bien es probable que vuelva la parálisis legislativa con un Gobierno dividido, podemos también esperar más leyes con un sesgo de competencia dura con China en los años próximos, ya que esta es una de las pocas áreas donde puede haber consenso entre los dos partidos. Esto puede incluir la adopción de mecanismos de examen de las inversiones en el extranjero.

Creo que la administración Biden reforzará muchas de las políticas de seguridad económicas que caen en la jurisdicción del poder ejecutivo, por ejemplo, los controles a la exportación. Finalmente, creo también que los resultados de las elecciones a medio mandato reafirman la postura de la administración Biden en política comercial. Se ha demostrado que en la política interna evitar negociaciones comerciales ambiciosas sobre acceso a mercados o eliminar las tarifas unilaterales impuestas a China es una apuesta segura. La conclusión que habría que sacar de estas elecciones podría ser que hay que mantener el rumbo tomado.

(Traducido al español del original en inglés. Fotografía del encabezado: De derecha a izquierda, la secretaria de Comercio Gina Raimondo y el secretario de Estado Antony Blinken posan junto al ministro de Asuntos Exteriores Hayashi Yoshimasa y el ministro de Economía, Comercio e Industria Hagiuda Kōichi el 29 de julio de 2022, durante la reunión del Comité Consultivo de Política Económica EE. UU.-Japón en Washington, Distrito Columbia. © AFP/Jiji)