Los problemas de Japón ante las operaciones de paz de la ONU

En Sudán del Sur continúa el conflicto armado entre el ejército nacional y el bando rebelde. El Gobierno japonés decidió relevar las unidades de ingeniería de las Fuerzas de Autodefensa de Tierra que participan en las operaciones de mantenimiento de la paz (OMP) de la Misión de Asistencia de las Naciones Unidas en la República de Sudán del Sur, enviando un 11.º contingente a mediados de diciembre de 2016. A pesar de que la ministra de Defensa Inada Tomomi declaró en la Dieta que “la situación es estable”, lo cierto es que Sudán del Sur se encuentra en plena guerra.

Para garantizar la protección de civiles, actualmente la participación de las fuerzas de mantenimiento de la paz de la ONU implica “intervenir como parte en los conflictos armados”. Ya que este tipo de acción constituye una violación flagrante del artículo 9 de la Constitución japonesa, que prohíbe el uso de la fuerza militar, la participación de las Fuerzas de Autodefensa en las OMP de la ONU se halla al límite de sus posibilidades.

Los ataques preventivos de la ONU, incompatible con los cinco principios de Japón

La Ley de OMP de 1992 que posibilitó la participación de Japón en las operaciones de mantenimiento de la paz especifica cinco principios básicos:

1) Debe haberse alcanzado un acuerdo de alto al fuego entre las partes del conflicto armado.

2) El país de destino y las partes enfrentadas en el conflicto deben haber consentido las operaciones de mantenimiento de la paz de la ONU y la participación de Japón.

3) Las operaciones deben mantenerse estrictamente imparciales, sin favorecer a ninguna de las partes del conflicto armado.

4) Si cualquiera de los principios anteriores deja de cumplirse, el Cuerpo de Cooperación para la Paz Internacional de Japón puede suspender las Misiones de Cooperación para la Paz Internacional. A menos que los requisitos vuelvan a cumplirse en breve, el Gobierno de Japón puede finalizar el envío del personal implicado en las Misiones de Cooperación para la Paz Internacional.

5) El uso de las armas debe mantenerse en los límites considerados necesarios en función de las circunstancias.

En julio de 2016 tuvo lugar un combate en Juba, capital de Sudán del Sur, en el que murieron al menos 73 personas, entre ellas miembros de las OMP. La gestión de la misión se consideró problemática y se destituyó al comandante keniata. Posteriormente la ONU aprobó el envío de un cuerpo de protección regional de 4000 efectivos al que autorizó a “efectuar ataques preventivos” con el fin de proteger a los civiles.

El hecho de que la ONU dote a sus fuerzas del derecho a abrir fuego evidencia que la situación es, sin lugar a dudas, un conflicto bélico. Y por eso al Gobierno japonés no le queda otro remedio que negar empecinadamente que Sudán del Sur esté en guerra para poder seguir enviando a sus tropas.

Cuando la ministra Inada realizó una visita de inspección a Sudán del Sur en octubre de 2016, lo único que las tropas pudieron enseñarle fue la excavación de unas trincheras dentro de las instalaciones de las Naciones Unidas. La ONU ya cuenta con un departamento de infraestructura llamado Servicio Móvil, por lo que en principio las unidades de ingeniería de las OMP no se encargan de la construcción de las instalaciones dentro de la bases. Esta ocupación un tanto inusual de las unidades revela que la situación es tan peligrosa que no pueden ni salir del campamento, y por lo tanto no tienen otra actividad en la que ocupar el tiempo.

El peligro de convertirse en una “guardia a la que acudir en busca de rescate”

Al 11.º contingente nipón se le ha asignado una nueva función bautizada como “guardia para acudir al rescate”. En Japón se afirma que el objetivo es la protección de ciudadanos japoneses desplazados de organizaciones de ayuda como las ONG, pero en realidad ese tipo de funciones no corresponden a las Fuerzas de Autodefensa. Los altos cargos de las fuerzas de mantenimiento de la paz, como los comandantes o los subcomandantes, conocen perfectamente la situación de Japón; saben que, según la legislación japonesa, las Fuerzas de Autodefensa no son un cuerpo militar, y también lo increíblemente fastidioso que resulta que Japón carezca de una base legislativa para responsabilizarse como país de las negligencias militares. Lo que más teme la ONU son las negligencias militares, y el cuartel general no asignaría funciones de protección arriesgadas a las unidades de ingeniería bajo ningún concepto.

El mayor temor no gira en torno a que las Fuerzas de Autodefensa sean una “guardia para acudir al rescate”, sino a que se conviertan en una “guardia a la que acudir en busca de rescate”. Si se repitiera una batalla como la de julio de 2016, o si estallara un enfrentamiento atroz a gran escala como sería un conflicto étnico, los ciudadanos acudirían a las instalaciones de la ONU en busca de rescate. Algo así ya sucedió en 2014. Podría ser que entre los ciudadanos que buscan refugio hubiera milicianos y, si se acabara abriendo el fuego, habría que entrar en combate, lo que provocaría un desbarajuste de magnas dimensiones.

¿Qué pasaría si el fuego de algún miembro de las Fuerzas de Autodefensa causase alguna víctima civil? El Gobierno de Sudán del Sur podría acusarlo de asesinar a un ciudadano nacional. Se trata de un riesgo real. Actualmente las OMP de la ONU no son necesariamente bienvenidas por el Gobierno de Sudán del Sur, y lo mismo sucede con los ejércitos multinacionales en Iraq y Afganistán.

Cuando surgen disputas entre la ONU y el Gobierno de la zona en conflicto a raíz de las imprudencias militares, la ONU suele reaccionar devolviendo a su país de origen a los soldados implicados en el problema. En virtud del acuerdo sobre el estatuto de las fuerzas de la ONU, sus tropas tienen inmunidad ante la legislación del país de destino, pero eso no calma los ánimos de la sociedad local. Por eso la ONU se ve obligada a acudir a la excusa de que “los acusados ya serán debidamente juzgados en su país por un tribunal militar severo y eficiente”. Pero a Japón esa excusa no le sirve. Y por eso el cuartel general no se aventura a asignar misiones críticas a tropas que comportan tantos riesgos diplomáticos como las japonesas. Estrictamente hablando, Japón no está capacitado para enviar efectivos para las operaciones de mantenimiento de la paz.

El genocidio de Ruanda en 1994, un punto de inflexión para las OMP

Cuando se pusieron en vigor los cinco principios básicos de Japón en 1992, la ONU aborrecía participar en conflictos armados durante las OMP; la organización y Japón prácticamente compartían el mismo enfoque. Fue el genocidio de Ruanda lo que motivó un giro radical en el talante de las OMP en 1994. Cuando el acuerdo de alto al fuego se rompió aquel año, había tropas de las OMP destinadas en el país. La ONU priorizó su posición de neutralidad, y su inacción permitió que se perpetrara un genocidio en el que se exterminó a un millón de personas. En 1999 el secretario general de las Naciones Unidas Kofi Annan emitió un comunicado en el que ordenaba que las tropas de la ONU debían adherirse al derecho internacional humanitario a la hora de usar las armas para fines como la protección de civiles.

El derecho internacional humanitario (derecho de los conflictos armados) constituye un compendio de “normas de guerra” que deben respetar las partes de un conflicto al enfrentarse. El comunicado de Annan vino a declarar a las operaciones de mantenimiento de la paz de la ONU como “partes implicadas en el conflicto”. Para los países miembros fue un chaparrón inesperado. Y a partir de ahí la protección de los civiles pasó a encabezar la lista de los objetivos de las OMP.

En julio del año 2000 me encontraba en Timor Oriental, trabajando en la Administración de Transición de las Naciones Unidas como gobernador de la prefectura de Cova Lima, fronteriza con Indonesia. Las tropas de OMP bajo mi mando se cruzaron con una milicia contraria a la independencia de Timor Oriental, hubo un tiroteo y dos soldados (un neozelandés y un nepalí) fallecieron en acto de combate.

Tras el comunicado de Annan, dicha guerrilla pasó a considerarse parte enfrentada del conflicto armado y se optó por una acción militar sin la premisa de garantizarles protección. Las tropas de la ONU acorralaron a los quince milicianos y los exterminaron. El envío de las Fuerzas de Autodefensa japonesas (unidades de ingeniería) a Timor Oriental para las OMP se inició en febrero de 2002, una vez restaurada la seguridad de la zona.

Las Fuerzas de Autodefensa, como “invitados”

En la era idílica de las OMP, las Fuerzas de Autodefensa recibían trato de “invitados”. La participación de Japón traía consigo automáticamente la Ayuda Oficial al Desarrollo. La ONU y sus burócratas eran una grata presencia para los Gobiernos locales, y las actividades de las tropas se desarrollaban con discreción. En cambio ahora las tropas toman parte en los conflictos bélicos, y las reglas de enfrentamiento de las fuerzas de mantenimiento de la paz son mucho más radicales. Dichas reglas son comunes a todas las tropas, pero obviamente las Fuerzas de Autodefensa tienen que declararse “incapacitadas” ante la ONU para cumplir la mayoría de ellas. ¿Para qué empeñarse en seguir mandando efectivos, cuando existen tantos impedimentos?

Cuando se aprobó el envío de las primeras unidades de ingeniería japonesas a Sudán del Sur en 2011, el mandato de la Misión de Asistencia de las Naciones Unidas se centraba en la reconstrucción del país. Solo se preveía que hubiera conflicto armado con Sudán del Norte. Fue más tarde cuando se aguzó el antagonismo entre los partidarios del presidente y el candidato a la vicepresidencia, y en 2014 el mandato cambió de rumbo hacia la protección de civiles. La Administración del Partido Liberal Democrático tuvo la culpa de la decisión de seguir mandando tropas japonesas aun después de cambiar el mandato, pero la anterior Administración del Partido Democrático fue igualmente culpable al aprobar el primer envío en 2011 sin prever que el cambio de mandato convertiría automáticamente a las tropas en “parte enfrentada del conflicto”.

Principales OMP de la ONU en que ha participado Japón

Otras formas de ayudar

Ahora que las OMP toman parte directa en los conflictos armados, muchos de los países desarrollados han dejado de contribuir en ellas con sus soldados. Incluso las antiguas potencias coloniales con reconocida responsabilidad moral sobre sus colonias optan por cumplir con esa responsabilidad por otras vías, como facilitando personal para los cuarteles generales, observadores militares o ayuda financiera. Antiguamente dicha forma de actuar hubiera estado mal vista, pero en estos tiempos son los países circundantes al conflicto los que manejan las riendas en las operaciones de mantenimiento de la paz. “Dejar que los africanos solucionen los problemas de África” se está convirtiendo en la norma general.

Aunque Japón ha insistido en dejar su huella enviando numerosas tropas a las OMP, lo que ciertamente resalta su papel ante la ONU, esa opción ya no es viable a menos que se modifique la Constitución. Pero, ¿para qué limitar las opciones al envío de tropas, cuando existen otras formas de contribuir? Como miembro de la ONU, Japón debe ofrecer ayuda para las OMP en distintos niveles. Las OMP no son solo las fuerzas militares; también cuentan con los supervisores del alto al fuego, los observadores militares, la policía civil y los civiles.

La policía civil es una opción para contribuir. La Agencia Nacional de Policía de Japón se muestra poco predispuesta a participar en las actividades de la ONU desde que en 1993 el inspector Takada Haruyuki murió en acto de servicio en Camboya al recibir los disparos de una guerrilla. Sin embargo, la policía civil cuenta con regulaciones legales claras y no comporta tantos problemas como el envío de las Fuerzas de Autodefensa: tiene derecho al uso de las armas como parte de su autoridad policial, pero su acción queda al margen de lo que se considera conflicto armado.