El primer ministro Abe pone rumbo hacia la reforma constitucional

La coalición del Partido Liberal Democrático (PLD) y del Kōmeitō logró una holgada victoria en las vigesimocuartas elecciones a la Cámara Alta que se celebraron el 10 de julio de 2016. Los resultados electorales han permitido la formación de un “Bloque para la Reforma Constitucional” compuesto por la coalición ganadora, el marcadamente reformista Iniciativas desde Osaka, el Partido que Cuida el Corazón de Japón y algunos diputados independientes que, incluyendo los escaños no reelegidos, suman los dos tercios (162 escaños) de la Dieta necesarios para proponer la reforma.

Con más de dos tercios de los asientos de la Cámara Baja, la coalición gobernante cuenta por primera vez en los 71 años transcurridos desde el fin de la Segunda Guerra Mundial con el peso suficiente para poner en marcha la reforma constitucional. El primer ministro Abe, que prevé estrenar el debate sobre el contenido concreto de la reforma a partir de la sesión extraordinaria prevista para septiembre de 2016, comienza a convertir su proyecto en una realidad palpable.

Dos tercios de apoyo sumando parte de la oposición

La Cámara Alta de Japón se compone de 242 asientos de seis años de duración. Cada tres años salen a elecciones la mitad; 73 de ellos se distribuyen por prefecturas, cada una con 1–6 escaños (desde las últimas elecciones Tottori y Shimane comparten un único escaño, y Tokushima y Kōchi comparten otro), y los otros 48 se otorgan por representación proporcional.

En la campaña electoral la coalición PLD-Kōmeitō se apoyó en las mejoras de los índices económicos impulsadas por la estrategia Abenomics de la Administración Abe y anunció la intención de dar continuidad a sus políticas.

Por su parte la oposición —compuesta por el Partido Democrático, el Partido Comunista, el Partido Socialdemócrata y el Partido de la Vida del Pueblo—, que venía criticando tenazmente al partido gobernante en la Dieta, atacó con dureza a la Administración Abe por haber modificado la interpretación original de la Constitución y haber aprobado leyes de seguridad que permiten ejercer parcialmente el derecho a la autodefensa colectiva. Reacios a la revisión constitucional por parte de la Administración Abe, los cuatro partidos de la oposición intentaron arrebatar a la coalición PLD-Kōmeitō los dos tercios de apoyo parlamentario necesarios para emprender la reforma, presentando por primera vez una candidatura conjunta en cada uno de los 32 distritos en los que solo podía ser elegido un diputado.

Las elecciones permitieron a la coalición PLD-Kōmeitō ampliar su representación ganando un total de 70 escaños. La oposición obtuvo en general resultados mediocres, especialmente el Partido Democrático, que se quedó con unos escasos 32 asientos, 12 menos que en las elecciones de seis años atrás. El fracaso se explica principalmente por dos factores: no haber logrado recuperar la confianza de la ciudadanía tras la incompetencia demostrada en su último mandato, y haberse centrado excesivamente en bloquear la reforma constitucional, sin ofrecer propuestas sólidas en aspectos de alta prioridad para los votantes como son las medidas económicas, las ayudas sociales y la crianza de los hijos. La elección del presidente del partido que se celebrará en septiembre de 2016 está creando expectativa ante la duda de si Okada Katsuya volverá a presentarse o si se retirará en reconocimiento de la derrota sufrida en julio.

El anhelo de reformar la Constitución

“(El Partido Democrático) no está actuando de forma constructiva al oponerse a enmendar la Constitución bajo nuestra Administración”. Con esta declaración el primer ministro Abe instaba al líder del Partido Democrático, Okada Katsuya, a implicarse en el debate de la reforma constitucional en la rueda de prensa celebrada el 11 de julio, tras conocerse la victoria del partido del Gobierno en las elecciones a la Cámara Alta. Abe también apuntó la necesidad de debatir el objeto y el contenido de la enmienda mediante comisiones examinadoras establecidas en ambas cámaras parlamentarias, y declaró su intención de abrir formalmente el debate en la sesión extraordinaria de la Dieta de otoño de 2016.

Para Abe Shinzō, nieto del ex primer ministro que modificó el Tratado de Seguridad entre Japón y EE.UU. Kishi Nobusuke, la reforma de la Constitución es un anhelo que arrastra desde siempre. Su objetivo último es enmendar el artículo 9, por el que Japón renuncia a la posesión de un ejército y al uso de la fuerza como medio de solución en disputas internacionales.

En realidad Abe empezó a preparar el terreno para la reforma constitucional cuando ocupó el cargo de primer ministro por primera vez en septiembre de 2006. El artículo 96 de la Constitución estipula que para proponer una enmienda se requiere el apoyo de dos tercios de los miembros de ambas cámaras de la Dieta, y que para aprobarla debe obtenerse el voto de la mayoría de los ciudadanos en un referéndum nacional; pero el texto no detalla el protocolo para proponer la enmienda en la Dieta ni el sistema para convocar el referéndum. Por eso el primer ministro Abe se encargó de definir esos detalles ya en su primera legislatura.

Tras un primer mandato que solo duró un año a causa de la derrota electoral del PLD en la Cámara Alta y los problemas de salud del primer ministro, Abe retomó las riendas del Gobierno en diciembre de 2012 con la vista puesta en rebajar de “dos tercios” a “una mayoría” el apoyo parlamentario que exige el artículo 96 de la Constitución para proponer una reforma. Al fracasar dicha iniciativa, Abe se propuso enmendar el artículo 9 de la Constitución y empezó por modificar su interpretación para poder ejercer —aunque de forma limitada— el derecho a la autodefensa colectiva al que el Gobierno nipón no tenía acceso hasta el momento. Sirviéndose de la nueva interpretación del artículo en septiembre de 2015 Abe logró aprobar, pese a la dura resistencia de la oposición, una nueva legislación de seguridad que ampliaba el rango de acción de las Fuerzas de Autodefensa.

Sin referéndum al menos hasta finales de 2017

La firme voluntad del primer ministro ha motivado al PLD a preparar en serio una propuesta de enmienda de la Constitución para presentarla en la sesión extraordinaria de la Dieta del próximo otoño. El debate entre el Gobierno y la oposición se llevará a cabo mediante la comisión examinadora con la que cuentan las dos cámaras. No es la primera vez que se establecen este tipo de comisiones, pero en el pasado nunca han trascendido del debate entre los partidos. En esta ocasión el PLD se propone entablar un debate entre los partidos gobernantes y opositores para identificar de forma concreta los pasajes de la Constitución que deben revisarse.

La preparación para el mencionado debate constaría de dos fases: la redacción del borrador del nuevo texto constitucional y la presentación del borrador de enmienda. Según se desprende de las declaraciones del Gobierno, la clave es conseguir identificar los puntos que deben modificarse en la sesión extraordinaria de la Dieta de otoño. Si se lograse antes del fin de 2016, en la posterior sesión ordinaria de enero de 2017 el PLD podría centrarse de lleno en la elaboración del borrador de enmienda. El proceso posterior consistiría en presentar el borrador y reunir el apoyo de al menos dos tercios de la Dieta para poder proponer la enmienda.

Los miembros de la Dieta están obligados por ley a celebrar una sesión ordinaria en enero (que dura 150 días y puede alargarse una sola vez) para deliberar sobre temas como los presupuestos para el nuevo año fiscal. Como en esta sesión se prioriza la propuesta de los presupuestos nacionales, normalmente las deliberaciones sobre las propuestas de ley de otros campos suelen arrancar a partir de abril. Cuando la oposición está en contra de una propuesta, suele resultar difícil alcanzar un compromiso, lo que puede costar hasta 2 o 3 meses. En la legislación sobre seguridad que se discutió en la sesión ordinaria del año pasado, la dura resistencia de la oposición retrasó la deliberación y obligó a la coalición del Gobierno a prolongar la sesión formidablemente.

Aparte de la sesión ordinaria, habitualmente el Gobierno convoca una sesión extraordinaria en otoño —que puede alargarse hasta dos veces— para discutir las propuestas de ley que se quedaron en el tintero en la sesión ordinaria. Aunque en la sesión extraordinaria de este otoño se alcance a definir los puntos de la Constitución que hay que modificar, podemos prever que en la sesión ordinaria del año que viene no se emprenderá la redacción del borrador del nuevo texto hasta abril, como pronto. Y, una vez presentado el borrador de enmienda, la deliberación sin duda se alargará considerablemente. Si finalmente se admite la propuesta, será inevitable que la sesión se prolongue de forma considerable.

La Ley Nacional de Referéndums aprobada durante la primera Administración Abe dispone que el referéndum debe convocarse entre 60 y 180 días después de la propuesta de enmienda en la Dieta. Además el plebiscito debe permitir votar sobre el borrador de texto de cada uno de los puntos a alterar. Considerando el calendario del proceso en su totalidad, se estima que el referéndum se celebraría, como pronto, a finales de 2017. Si se producen retrasos en la primera fase —la definición de los puntos a cambiar— y en la segunda —la elaboración del borrador de enmienda—, el referéndum se pospondría aún más.

Los obstáculos del proceso

Cuando estaba en la oposición en 2012, el PLD preparó un borrador de enmienda que se vertebraba sobre la modificación del artículo 9 de la Constitución para sustituir las Fuerzas de Autodefensa por un ejército de defensa nacional. Por más que la enmienda del artículo 9 sea su objetivo último, el primer ministro Abe no pretende conseguirlo de la noche a la mañana. Su estrategia consiste en empezar realizando ajustes para que los partidos del Gobierno y de la oposición puedan llegar a un amplio consenso, luego lograr que tanto la ciudadanía como la clase política se “familiaricen” con la reforma y, ya a partir de la segunda ronda de enmiendas, empezar a aplicar los cambios profundos que forman el núcleo de la postura del PLD. Se dice que Abe se conforma con dejar el legado de ser el pionero de la reforma constitucional y que no pretende ejecutar las reformas subsiguientes bajo su Gobierno.

En las filas del PLD hay quien defiende que los cambios que debe incluir la primera revisión de la Constitución son la añadidura de una disposición relativa a las situaciones de emergencia que refuerce la autoridad del primer ministro en caso de grandes desastres naturales, y la sustitución del criticado sistema de distritos electorales de las elecciones de la Cámara Alta por un sistema de representación regional. No obstante, la situación política actual presenta ciertos obstáculos para ejecutar dichas reformas.

El primer obstáculo es la pasividad del Kōmeitō —que forma la coalición del Gobierno junto al PLD— ante la reforma de la Constitución, que lastrará el acuerdo entre los partidos gobernantes. Como base del poder de la organización religiosa Sōka Gakkai, el Kōmeitō se ha mostrado siempre extremadamente prudente para con la revisión constitucional. Sin embargo, para diferenciarse tanto del reformista PLD como del antirreformista Partido Socialdemócrata, el Kōmeitō ha adoptado una peculiar postura que denomina kaken (refuerzo constitucional) y que promulga la necesidad de modificar el texto de la Constitución para reforzar ciertos puntos de acuerdo con las exigencias de los nuevos tiempos. Así pues, aunque forma parte del Gobierno, el Kōmeitō es reacio a que el PLD acelere el proceso reformista aprovechando su actual peso en la Cámara Alta. Yamaguchi Natsuo, presidente del Kōmeitō, insiste en que el apoyo del Partido Democrático —que lidera la oposición— es imprescindible para que la Dieta apruebe la propuesta del borrador de enmienda.

El segundo obstáculo es la férrea oposición del Partido Democrático a modificar la Constitución bajo la Administración Abe. El Partido Comunista y el Partido Socialdemócrata, que formaron un frente común con el Partido Democrático en las elecciones a la Cámara Alta de julio de 2016, se oponen de base a alterar la Constitución. En el Partido Democrático conviven diputados conservadores y reformistas, como el ex primer ministro Noda Yoshihiko y el ex ministro de Exterior Maehara Seiji, y diputados antirreformistas procedentes del antiguo Partido Socialista. Esa diversidad de posturas de sus miembros impide al partido tomar una dirección concreta sobre el asunto, por lo que por el momento se limita a declararse “contrario a enmendar la Constitución bajo la Administración Abe”.

Por el panorama político actual se intuye que es harto improbable que el Partido Democrático llegue a un acuerdo con el Gobierno sobre la Constitución en la sesión extraordinaria del próximo otoño. Resulta imposible predecir el tiempo que tardaría el PLD en obtener la colaboración del Partido Democrático aunque se lo propusiera. Si el primer ministro Abe desea acelerar el referéndum, seguramente tendrá que convencer al Kōmeitō y alinearse con las facciones de la oposición proclives a la reforma y con los diputados independientes afines para elaborar el borrador de enmienda y proponerlo en la Dieta.

Incluso en ese caso, la imposición de la voluntad del PLD al Kōmeitō podría originar fisuras entre ambos partidos. Asimismo, no hay duda de que el Partido Democrático y los otros tres partidos de la oposición exhortarán a la ciudadanía a oponerse a la enmienda constitucional. Igual que en el referéndum con el que Reino Unido decidió abandonar la Unión Europea, la opinión del pueblo se verá dividida en dos y el primer ministro Abe terminará arriesgando su Administración en un referéndum.

El dilema entre el conservar el poder y ejecutar la reforma

Cuanto más tiempo invierta Abe —por tener en cuenta la opinión pública y las repercusiones sobre su Gobierno— en obtener el apoyo de la oposición y convencer al Kōmeitō, más crecerá su dilema, ya que más se acercará al final de la legislatura de la Cámara Baja (diciembre de 2018) y reducirán opciones del tiempo de la disolución de dicha cámara.

Lo normal para un primer ministro es disolver la Cámara Baja en el momento más favorable para poder mantener el poder. Si Abe prioriza la reforma constitucional y le dedica todo el tiempo que requiere, estará limitando sus ocasiones para disolver la cámara. Si durante el proceso de reforma se le levantan fuertes vientos en contra, perderá la oportunidad de disolverla y su posición peligrará.

Por otro lado, si prioriza la conservación del poder de su Administración y disuelve la Cámara Baja en pleno proceso de enmienda de la Constitución, nada garantiza que pueda mantener esos dos tercios de apoyo parlamentario que ahora le ofrece el “Bloque para la Reforma Constitucional”. Y, sin ese apoyo, el primer ministro vería como su anhelada reforma se le escapa de las manos para siempre.

Antes de que finalice la legislatura de la Cámara Baja en septiembre de 2018, al primer ministro Abe se le agotará el tiempo como presidente del Partido Liberal Democrático (la normativa del partido le impide presentarse a un tercer mandato). ¿Qué camino tomará a partir del próximo otoño: se agarrará a su legado reformista lanzándose a impulsar la enmienda constitucional, o renunciará a ese legado y priorizará la victoria electoral disolviendo la Cámara Baja? Con el fin de su Administración cada vez más cercano, Abe se ve obligado a tomar una decisión mientras calibra los movimientos de la opinión pública y de la oposición.