日本技能实习制度，在一定程度上得到肯定

经合组织的劳务移民政策报告是什么？

2024年6月30日，经济领域具有代表性的国际组织——经济合作与发展组织（OECD，总部位于巴黎。本文简称为“经合组织”）发布了一份关于日本移民劳动力政策的报告——《Recruiting Immigrant Workers: Japan 2024》（本文简称为“报告”）。报告日译本已于2024年8月26日出版发行。

这是经合组织针对其成员国劳务移民政策发布的第12份报告。如今，移民政策是各个发达国家最重要的话题，备受关注。就在2024年11月的美国总统大选期间，移民政策也是一大争论焦点。在这样的背景下，经合组织详细梳理各国复杂、晦涩的劳务移民政策，总结相关课题和建议，形成系列报告，为各国移民政策决策者提供了为数不多的文献参考。针对日本的这份报告耗时三年，2021年启动，2024年发布。

“劳务移民政策”直译自英语labour migration policy，这在日本往往被叫做“外国人劳动者政策”。在国际社会语境中，移民（migrant）被定义为实施国际迁移（migration）行为的人。在这个意义上，日本施行移民政策，接收移民，已然是一个移民国家。上述报告也在这个定义下展开了如下论述。

日本是一个对外国人采取封闭态度的国家？

报告称，日本是经合组织成员国中移民人口（约等于外籍人口）最少的国家之一，但并没有做出“日本是一个对外国人采取封闭态度的国家”这样一种刻板印象式的评价。

在人口老龄化快速发展的背景下，日本主要通过那些旨在提高生产效率、提高国内人口劳动力供给的各种政策，来解决劳动市场的结构性问题。与此同时，劳务移民政策则被认为是供探讨以应对劳动市场变化的政策选项之一，还被定位为聚焦特定领域（如深受人口结构变化影响的领域等）推行至今的政策。

报告认为日本劳务移民政策的特点有：接收技能劳动者以其在日本签署了有效雇佣合同为前提条件，属于需求主导型；通常有一些附加条件，比如和其他国家一样都要求用人企业进行劳动力市场测试（LMT）(*1)，薪资高于最低工资水平，等等；或者实行开放性政策，不设整体接收名额上限。

对技能实习制度的评价

从国际视角看，日本的技能实习制度具有怎样的特点呢？对此，报告归纳了以下三点：（1）研修和考试构成制度的核心，（2）制度涉及包括监理机构等在内的多方主体，（3）以雇主支付的手续费负担劳务移民中介服务的相关成本。

报告指出，从国际视角看，针对非专业岗人员的“有期限的劳务移居计划”通常不设研修和考试等要求。其原因在于，这类计划的目的只在于让外籍劳动者在一定的时间内从事一定的工作，并不预设让他们通过研修或考试掌握技能并得到认定。

报告指出，技能实习制度下的研修全部采用在岗培训（OJT）的方式实施，这属于重视纯粹性和纪律性等软技能的日式雇佣的特点之一。可以说，这个观点与将“掌握技能”视作走形式的传统论调迥然不同。当然，报告也认为日本今后应该让技能鉴定更加贴近实际情况。

报告归纳的第二个特点是包括监理机构等在内的多方主体参与。报告称，同为“有期限的劳动力迁移计划”，从经合组织内部诸多成员国来看，几乎在所有实例中，公共机构深度参与劳务移民入境前的审批程序，但都在劳务移民入境并领取到开始工作的必要资料后从劳务移民与其雇主之间的关系中退出。

然而，在日本的技能实习制度下，除了作为雇主的实习实施方以外，监理机构、派出国派出机构及“外国人技能实习机构”（隶属于日本法务省和厚生劳动省的许可法人）都参与其中，为劳动者提供多重保护。报告认为，尽管这样多重保护的体系存在责任归属不清的风险，但从保护人权的观点，今后仍应继续保持。此前监理机构等的中介功能被认为是该制度饱受诟病的根源所在，而报告的这一观点可以说与传统论调大相径庭。

第三个特点是在技能实习制度下，实习和监督环节产生的各种成本全部以雇主支付的手续费负担，而不占用公共支出。手续费对雇主来说并非小数目。报告显示，其金额相当于技能实习生人力成本总额的11%到25%，这导致雇用技能实习生比雇用同等水平的日籍非正式员工成本高出4%。这一组数据直观地否定了认为技能实习生是“廉价”的“一次性劳动力”的传统论调。

手续费、限制跳槽和失踪

当然，报告也提及技能实习制度长期以来被诟病的问题。技能实习生需要负担手续费依然是一个有待解决的问题，但这并非日本技能实习制度特有的问题。这是因为，当技能水平较低的劳动者进行国际迁移时，派出国有意迁移者人数庞大，而接收国招聘人数有限，二者失衡导致信息不对称。有的中介便利用这一点收取不合理的高额手续费。这是极为普遍的风险点。

报告认为，经过一直以来的大规模制度改革，日本技能实习制度固有的重要问题已经基本得到解决。

关于技能实习生实习期间跳槽受限的问题，一方面，报告认为，考虑到雇主支付的前期投资，以及向外籍劳动者在日工作的最初阶段提供一系列支持、实施新人教育的必要性，在一定时间内限制其跳槽的做法是合理的。另一方面，报告也指出，从其他各国的实例来看，在一定时间、一定条件下允许外籍劳动者跳槽的做法将有助于提升雇主的合规性。

报告还认为，日本技能实习制度的合规程度在国际上处于较高水平。比如，日本的技能实习生失踪率大约为2%，算上违反其他法令的比例之后仍低于4%。而韩国的雇佣许可制法令违反率为18.9%，以色列的为17.5%，美国则规定拒绝从所派劳务人员在美失踪率超过10%的派出国接收季节性劳务人员等。报告指出，与这些国家相比，日本的数值非常低。

据此，针对美国国务院《人口贩运报告》对日本技能实习制度存在人口贩运可能性的指摘，报告对其恰当性提出了质疑：“遗憾的是，这个评价过时且主观（Unfortunately, this assessment is dated and subjective）。”这个论断在日本社会引发了热议。因为长期以来，日本社会对技能实习制度的讨论完全是依据美国《人口贩运报告》及联合国基于该报告提出的建议展开的。

今后的课题

当然，报告认为日本技能实习制度依然存在诸多课题。其中最大的课题是如何让外籍劳务人员从“有期限的劳动力迁移计划”顺利过渡到长期旅居。报告指出，解决这个课题的关键是完善携家属留日政策及社会融合政策，以及让技能实习制度及特定技能制度向技能流动伙伴关系(*2)发展。

前者依托今后随着技能实习依次过渡到特定技能1号、2号，携家属留日的劳务人员或将大幅增多这样一种预期。报告认为，届时，改善外籍劳务人员的配偶进入劳动市场的渠道以帮助其维持生活稳定，完善外籍劳务人员子女教育等各个方面的融合政策将具有重要意义。

后者中的技能流动伙伴关系指接收国对在派出国开展的劳务培训进行投资，助其培养人才，同时促进劳务人员在接收国成功受雇，由此力争实现加强国际合作和确保劳动力的双重目标。这是近年来世界银行和经合组织等国际组织提倡的新型政策(*3)。

报告指出，技能实习制度与特定技能制度得到一体化运用是有可能起到技能流动伙伴关系的作用的。在这一点上，劳务人员回国后的技能可迁移性被视为最大的课题。这考虑的是资格互认制度等情况，以使劳务人员在日本取得的技能鉴定等资格证明在国际上得到认可。

论述基于国际视角

一直以来，日本社会主要基于国内视角展开讨论。如上所述，报告包含了此前日本的外国人劳动者政策论中未曾有过的许多新观点。可以说，这是始终基于国际视角分析劳务移民政策的经合组织才具备的见解。今后，日本人手短缺的局面将愈发严重，我们期待这份报告能够让日本的劳务移民政策变得更好。

标题图片：2022年11月，东京都世田谷区，在经营着高级寿司店等的餐饮企业“银座小野寺”举办的内部寿司研修活动中，一名菲律宾籍特定技能（餐饮）资格取得者正在默默地制作寿司（时事社）

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