后安倍时代的修宪之路，门槛依然高企

日本国宪法，颁布于1946年11月，并自1947年5月起正式实施，是现在世界上最长久未曾修改过的宪法。不过，对其制定过程和内容，长期以来一直存在着争议。日本宪法的草案是二战后在联合国军占领下制定的，虽然之后日本国会审议修改了条文，但还是有人批评这部宪法缺乏民主的正当性。

近年的日本，前首相安倍晋三是最热衷于修宪的政治家之一。自民党长期以来一直主张修宪，特别是要求修改规定日本不得保持战争能力的宪法第九条（放弃战争条款）。自民党分别于2005年和2012年公布了全面的宪法修正方案，安倍本人也于2017年表示“希望2020年能够制定新的宪法”（《读卖新闻》2017年5月3日）。安倍的这一企图，后来因党内反对和政治丑闻逐渐转入低调，但在2020年9月卸任首相之后，他仍坚持呼吁修宪。

2022年7月，参议院选举期间安倍遭枪击身亡。受此影响，推动修宪这一应该算得上是安倍遗产的论调再次出现。

本文要讨论的，是修宪在制度和政治上的高门槛，这些门槛不应被低估。首先，被认为属于“修宪势力”的各政党虽然在众参两院都已拥有三分之二的议席，但他们对于修宪的“内容”却还未达成共识。第二，修宪的民意趋势并不稳定，因此对于很多自民党议员来说，将修宪作为自己的主要政治课题存在风险。比起迫在眉睫的紧急政策议案，把修宪作为优先课题是否妥当还是个问题。

步骤一：能否在国会里得到广泛支持

宪法第九十六条规定了修宪的程序。宪法修正案首先要分别在众议院和参议院获得三分之二的赞成才能成为动议，然后在国民公投中获得过半数赞成才能正式批准。从世界范围来看，这一修宪流程很标准。世界各国宪法中，近75%将“议会三分之二”赞成设置为修宪的必要条件，其中的半数还将国民公投赞成作为追加条件。

更值得关注的是，法律所规定的在国会如何提出修宪议案并付诸投票的相关程序。

根据日本国会法第六十八条第2项规定，宪法修正案的动议提出，必须有众议院100名议员或参议院50名议员的赞成。因此少数议员提出的议案原本就不可能被国会审议。议案须先经过提案所在议院（众议院或参议院）的宪法审查会审查表决通过之后，才能在众议院或参议院全体大会上进行表决。

尤为重要的是，如果想要修改多处，那么修宪提案需就内容关联事项分别提出议案，个别审议。“关联事项”虽然没有规定明确的划分标准，但是，比如在修改第九条时，如果新增隐私权条款，形成“捆绑”式议案，原则上是不适当的。要提交国民公投的议案，首先需要分别获得两院三分之二的赞成票，门槛很高。因此，议案提出的形式，要么是多数议员都能赞同的“单一主题”，要么是多个政党就各自需求形成共识连续提出议案。

第二次安倍内阁之后，自民党基本上希望采取后者的做法。2017年众议院选举时，时任首相安倍晋三和自民党重点提出了四个修宪事项，包括将自卫队明确写入第九条、日本维新会等主张的高等教育免费、确保每个都道府县在参议院中至少拥有一个议席（解决合区问题），以及新增紧急事态条款。

安倍积极修宪的举动，改变了有关宪法讨论的基调。2021年的众议院选举中，国民民主党、日本维新会等中间和中间偏右的在野党，也明确表示了对修宪的积极态度。连中间偏左的立宪民主党，虽反对自民党主导修宪，也对修宪讨论本身展现了积极响应的姿态。

不过，朝野政党对于修宪的热情高涨，并不意味着他们就具体修改事项和优先顺序达成了共识。2021年的众议院选举中，没有一个修宪事项能够得到三家以上政党在竞选公约中明确支持。事实上，连自民党内部也出现了反对“修宪四事项”的动向。有资深自民党议员认为，仅将自卫队明确写入宪法还不够，还希望修改整个第九条。关于高等教育免费，预计需要花费4万亿日元，财政保守派议员对此态度消极。

最有可能达成妥协的，可能是新设“紧急事态条款”。“紧急事态条款”的主要目的，是扩大政府在危机之际的权限。这个问题以前也一直被讨论，但新冠疫情在全世界蔓延助推了这个话题的热度。日本政府应对疫情的措施，相对于国际标准来说比较被动，没有采取停摆公共交通工具、关闭餐饮店等措施，防疫举措至多停留在“请求/要求”和“指导”层面，其法理依据存在着与人员流动自由等宪法保障权利相抵触的问题。安倍和继任的前首相菅义伟、现任首相岸田文雄都主张，在宪法中加入紧急事态条款，政府就能更好地实施具有法律强制力的居家命令或关闭工厂命令等疫情防控举措。

步骤二：能够说服选民吗？

就算“修宪势力”各政党就宪法修正案达成共识，向国会提出修宪动议，最终也需要通过国民公投来认定。国民公投的实施细则，由《日本国宪法修改程序相关法律》（国民公投法）明确规定，要求在国会提出修宪动议的60-180天内，必须实施18岁以上所有国民参与的国民公投。选民针对每个宪法修正案分别投下“赞成”或“反对”票，获得过半数赞成票的才算正式成立，在规定的时期后正式开始施行。不过，并没有设置最低投票率用以判定国民公投结果是否有效。

对于所谓“修宪势力”的各党来说，最大的不确定因素是支持者们会怎样投票。即便各党议员们出于战略考虑相互支持对方的修宪议案，也无法保证选民会同步跟进投赞成票。例如，自民党的支持者可能赞成修改第九条，却反对高等教育免费。而日本维新会的支持者则可能与之相反。因此，各政党之间事先要就某修宪事项达成共识，才能在一定程度上规避国民公投中的不确定因素。

当前（2022年10月），最有可能修改的是新设紧急事态条款。随着新冠疫情蔓延，国民对此关注度急剧上升。近五年来，民众对该条款的理解不断深化。根据《读卖新闻》开展的舆论调查显示，安倍前首相明确提出修宪事项的2017年，赞成修宪的比率为49%，而在全球疫情爆发的2021年，赞成修宪的比率为56%，略有增加。比例略增的最主要原因，似乎就是很多选民认识到了新设紧急事态条款的必要性。同一项调查还显示，支持在宪法中明确规定紧急状态下政府的责任和权限的受访者，从31%增加到了59%（虽然提问内容有若干差异），几乎翻了一番。

同时，我们也可以看到，民众对于紧急事态条款的支持，在自然灾害发生前后有急剧上升的趋势。例如，在东日本大地震发生的2011年，支持度有所上升，但之后数年开始逐渐下降。另外，自民党所设想的“国家紧急权”——如对人员流动和集会自由等人权采取临时性限制，以及强化中央政府权限等——是否与选民心中设想一致尚不明确。换句话说，当具体的紧急事态条款议案提出来之后，选民的反应有可能与现在的媒体调查结果不同。

笔者在2020年12月独立开展了一项调查，为了更详细地分析针对紧急事态条款的民意，向受访者询问了对七种临时权力和人权限制的评价。支持度最高的，是包括外出限制命令在内的“人员流动自由”限制，占47.4%，略低于过半数。支持度居第二的，是紧急事态时内阁拥有发布与法律具有同等效力行政命令的权限（紧急政令权），但仅占31.9%。而可延期实施众议院选举这一在自民党内优先度较高的举措，受访者的支持率仅为10.6%，支持度最低。

能否形成超党派共识

综合观察这一调查结果可以发现，虽然民众对于紧急事态条款的概念有一定理解，但并不认为现在要审议的这些具体性紧急权限内容就一定是必要的。从政治家的角度来看，选民的这种两面性问题非常重大。因为，推动修宪或许伴随着政治风险——可能直接导致自身连任或落选。

考虑到下届选举，高举修宪大旗对于不同的政治家来说未必都是划算的。中间或无党派倾向的选民，最关注的还是经济政策和社会保障制度。因此，将修宪作为优先课题能够带来的选票增加其实是有限的。

同时，对于多数民众来说，要修改长期与这个国家密切相关的现行宪法，是需要正当理由的。日本还没有举行国民公投的先例，可以预想选民规避风险的倾向会在其中起作用。从其他国家的例子来看，在不确定性很高的情况下，选民对由“谁”来提出修宪动议很敏感。特别是对于无党派选民和在野党支持者来说，比起自民党主导推动修宪程序，他们更容易支持基于朝野广泛协商形成共识的中立议案。不过，自民党和国民民主党、日本维新会等政党能否就紧急事态条款的细节形成超党派共识，目前还难以预测。

安倍去世后，修宪能否趋于实现？安倍首相在任期间，在其本人积极推动下，民众对修宪的关注2017年以来确实有所提高。但是，修宪工作一旦真正走上轨道，是需要相当长时间才能完成的。宪法审查会审议通过之后，要分别在参众两院审议表决通过，再经过60-180天的公示期，最终还要面对决定其命运的国民公投。在此期间，政府在一定程度上必须推迟审议其他法案，如果修宪议案最终被否决，很可能导致内阁集体辞职或解散众议院重新举行大选。这样的潜在政治风险是始终存在的。当前，乌克兰危机、日元贬值、东亚安保环境日益紧张、统一教会问题等成堆难题必须应对，岸田首相和他的继任者现在是否有推动修宪的意愿，还是个未知数。

标题图片：日本国宪法原件（2017年拍摄于东京都千代田区国立公文书馆,时事社）

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