皇室典范与退位特例法：“例外”成为“先例”的矛盾

公务负担始终无法减轻

去年8月8日，明仁天皇在视频讲话中表明了年迈体弱希望退位的想法。据媒体报道，迄今他接受过前列腺癌手术和心脏冠动脉搭桥手术。负责皇室工作的宫内厅时刻关注着年事已高的明仁天皇的身体状况，一直在尽力削减负担较重的公务活动。

明仁天皇即位时宣誓将遵守日本国宪法，一直以象征天皇的身份与国民同甘共苦，积极履行自己的职责。近年来，他访问过福岛和熊本等灾区，看望慰问了受灾群众。在这些象征天皇的公务活动中，他尤其重视战争死难者的悼念活动，除了国内的冲绳、广岛和长崎等地外，还不断远赴第二次世界大战的激战之地塞班岛和帕劳等海外多地悼念战争死难者。

政府将天皇的活动分为三类。除了宪法规定的“国事行为”外，还有以象征天皇身份进行的“公共行为”，它们合称为“公务”。按照宪法中的“政教分离原则”，宫中祭祀被视为私人行为，划分到了“其他行为”的类别。

法律对“公务”没有规定，做或不做完全取决于天皇个人。严谨真诚的明仁天皇一直怀着强烈的责任感和满腔的热情去履行各种公务。他总是将国民放在第一位，没有采纳宫内厅要减轻他的公务负担的建议。他始终对国民一视同仁，这导致了公务负担迟迟得不到减轻。

退位想法始于数年前

另一方面，2011年9月民主党野田佳彦内阁时期，皇族人数严重减少的问题作为一个政府课题凸显出来。高龄皇族相继离世，年轻女性皇族婚后又将失去皇籍，为此人们担心今后皇族人数会越来越少。这样不仅难以维持长期以来的各种皇室活动，具有皇位继承资格的人也变得寥寥无几，皇位继承难免趋向不稳定状态。

同年10月上旬，时任宫内厅长官的羽毛田信吾将这一问题以“十万火急之事”向野田首相做了汇报。次年的2012年，野田内阁就皇室制度的状况召开了专家意见征询会。会上研究了有关女性皇族婚后继续分担皇室活动时的制度设计问题，并于10月公布了包含“创设女性宫家（宫家，即王府。如同皇室的分家，皇子在成年或成婚后，由天皇赐宫号——译注）”内容的总结报告。但是，野田首相为了换取在野党的支持以通过立法增加消费税，在11月履行了8月时对自民党做出的解散众议院的承诺，年末举行了大选，所以女性宫家一事未能落实。

在那次大选中，自民党从民主党手里夺回政权，成立了第二次安倍晋三内阁。该内阁虽也对如何应对皇族减少和减轻公务负担的问题继续进行了探讨，但看似它并没有成为重要事项。去年7月，突然就出现了明仁天皇希望“生前退位”的报道。

8月，天皇发表视频讲话后，引发媒体热烈报道，并且多数国民也表示在情感上可以理解。通过一些采访前宫内厅参事等相关人士的报道可以看出，明仁天皇数年前就已经向身边人员表达过让位的想法。回想起来，早在2015年12月23日的生日记者会上，天皇就坦率地提到自己年事已高，表示天皇应该是能够履行象征天皇职责的人。

新旧《皇室典范》都未对退位做出规定

那么，能否体察天皇的意愿并让他实现退位呢？《皇室典范》第四条规定“天皇驾崩后，皇嗣立刻即位”，皇位的继承仅限于天皇驾崩时。这里所说的“皇嗣”，指的是皇族中皇位的第一继承人，从目前而言就是皇太子。

现行《皇室典范》中没有关于退位的规定，因此天皇退位需要通过修改典范等立法措施来实现。《皇室典范》是宪法的下位法，修改《皇室典范》只需在众参两院获得过半数赞成通过即可。现行的《皇室典范》在许多方面继承了战前旧《皇室典范》的内容，天皇终身在位制也是其中之一。

新旧《皇室典范》在制订过程中，在确定终身在位制上都不是一帆风顺的。旧《皇室典范》是颁布大日本帝国宪法的同一年，也就是1889年2月11日制定的。当时负责相关立法作业工作的法制官员井上毅和华族（存在于明治维新至二战结束期间的贵族阶层——译注）柳原前光主张以法定条款对让位这种传统惯例做出规定，而总理大臣伊藤博文对此表示强烈反对。在1887年3月的高轮会议上，为避免手握大权拥有大元帅头衔的天皇被政治利用，伊藤博文坚定地驳回了井上等人提出的让位方案。

现行的《皇室典范》和日本国宪法同在1947年5月3日生效。1946年3月设立的临时法制调查会第一分会的小组委员会，针对是否规定有关退位条款进行了审议。当时，由于退位问题与昭和天皇的战争责任密切相关，所以在后来与盟军总司令部（GHQ）的谈判以及帝国议会的审议过程中也引发了争议。东京帝国大学教授宫泽俊义等站在法制局一方的委员持赞成意见，而高尾亮一等宫内省方面的人士则表示反对。另一方面，据说GHQ也抱有警惕心理，认为如果允许天皇退位，那么怀有野心的天皇退位后会参与政治活动。

战后，国会层面也反复对天皇退位问题展开了讨论。实际上在1984年，国会就曾围绕年逾八十的昭和天皇退位问题展开过质询。时任宫内厅副长官的山本悟在答辩时就《皇室典范》中没有关于退位的规定一事举出了以下几个理由：①如果允许退位，那么太上皇和法皇的存在恐会带来不利的影响；②可能出现非天皇本意的强制退位；③天皇可能会恣意退位。

基于天皇意愿的退位，无疑与规定了象征天皇不拥有政治权能的现行宪法第四条相悖。有关退位的是是非非，应该在维护天皇地位稳定性的同时，本着“基于主权之所在的全日本国民的意志”这一宪法规定，展开广泛的国民讨论。

妥协之产物

天皇表明了自己的愿望之后，许多国民都认为不应让年迈的天皇承受更大的负担，希望他能尽早退位。希望将自己多年来履行的公务切实交给下一代，自己在旁边守望未来的发展——天皇的这种想法也是完全可以理解的。

然而，现行的《皇室典范》并没有设想到退位这种情况。只是规定了在天皇身心罹患重大疾病或者发生事故时设置摄政。即使从象征天皇制度的宗旨而言，天皇与前天皇的同时存在还会造成象征及权威的二元化，很可能导致凝聚力的弱化。这显然有悖于“日本国民统一之象征”的宪法理念。

政府去年秋季成立的“关于减轻天皇公务负担的专家委员会”于今年1月在听取和参考了有关人士的意见后，整理公布了一份论点报告。围绕天皇退位问题，主要存在三种观点：一是通过修改《皇室典范》来实现退位制度化，二是仅限明仁天皇一代的特别立法，三是反对及消极论。

鉴于这一情况，政府和执政党主张制定特别立法，民进党等多数在野党主张修改《皇室典范》，朝野各党之间对采用何种法律形式存在争议。在众参两院正副议长斡旋下的各党磋商中，也依然延续了这种对立的格局。

民进党根据宪法第二条“依国会决议之皇室典范继承皇位”的规定，以字面解释的形式，一直主张特别立法构成违宪。因此，执政党方面提出了在《皇室典范》附则中增加特别立法的依据性条款这样一种妥协方案，尝试向在野党的意见靠拢。

鉴于旧《皇室典范》是议会完全不可干涉的“皇室家法”，宪法第二条的规定强烈反映了美国的意愿，即将新《皇室典范》置于了国会的管控之下。

由此来看，在政府提交法案提请审议前，国会的参与具有重要意义。然而众参两院议长3月汇总的国会建议，虽说是妥协的产物，不知不觉间变成先例，似乎太过自相矛盾。(*1)此次优先考虑快速完善法律条款是无可奈何之举，但国会和政府还需要进一步讨论退位和皇位继承的方式，将“高龄”作为退位条件，并就皇族人数减少问题明确具体的解决办法。