قدرة الدستور الياباني على الاستمرارية

يوافق ٣ مايو/ أيار من عام ٢٠١٧ الذكرى السبعين لسريان مفعول الدستور الياباني. وقد برزت دعوات على الدوام في سنوات ما بعد احتلال اليابان من قبل دول الحلفاء في أعقاب الحرب العالمية الثانية تطالب بتعديل الدستور الذي صيغت مسودته وتمت المصادقة عليها أثناء فترة الاحتلال. وقد اكتسبت تلك الجهود زخما منذ شهر ديسمبر/ كانون الأول من عام ٢٠١٢ عندما أعلن رئيس الوزراء الياباني شينزو آبي والذي تسلم منصبه حديثا آنذاك عن إيلائه قضية التعديل الدستوري الأولوية في فترة ولايته.

وبينما لم يُرَ بعد مصير التعديل الدستوري، إلا أن القانون الأساسي يعتبر ناشزا من جانب مهم وهو أنه الآن أقدم دستور غير معدل في العالم. وأظهر بحث سابق أن الدساتير غير المعدلة تميل لأن يكون لها ’’فترة حياة‘‘ أقصر، فبدون إجراء مراجعات دورية، لن تتمكن تلك الدساتير من التكيف مع الأعراف الاجتماعية المتغيرة والحاجات الاقتصادية والتحديات الجيوسياسية، وبالتالي فإنها معرضة بشكل أكبر لأن يتم استبدالها بشكل كامل.

وبالتالي فاللغز هو كيف تمكن دستور اليابان من الصمود ٧٠ عاما بدون أي تعديل على نصه. وجوابي بسيط على هذا السؤال: دستور اليابان قصير بشكل غير معتاد، ما يترك مهمة تحديد الكثير من التفاصيل بواسطة القانون. وبهذا الشكل فالإصلاحات التي تتطلب إجراء تعديلات في الدساتير الأخرى الأكثر طولا، يمكن تشريعها بأغلبية برلمانية بسيطة في اليابان. والتعديلات الرسمية أقل ضرورة في اليابان.

وكأحد المؤشرات على التفاصيل الدستورية الرسم البياني رقم ١ والذي يظهر عدد الكلمات في كل دستور تمت المصادقة عليه منذ عام ١٧٨٩ كما ترجمها إلى الإنكليزية مشروع الدساتير المقارنة. أصبحت الدساتير أطول على مر الزمن، حيث مع انتشار الديمقراطيات توسع مجال الحقوق المدنية والالتزامات الحكومية التي يطالب بها المواطنون. وفي حين أن متوسط عدد كلمات الدساتير الحالية هو ٢١ ألف كلمة، يبلغ عدد كلمات دستور اليابان أقل من ٥ آلاف كلمة، ما يجعل منه ثاني أقصر دستور بين الدول الديمقراطية بعد أيسلندا.

وفيما يلي من المقالة، سأسلط الضوء على ’’شذوذين‘‘ في الدستور الياباني. الأول، سأناقش أصول الدستور، وبشكل خاص خيارات صياغة الدستور من قبل مسؤولي دول الحلفاء التي احتلت اليابان في عام ١٩٤٦. أما الثاني فسأستخدم البيانات الدستورية لإظهار التحديد المنخفض بشكل غير شائع لعدد المؤسسات السياسية في الدستور الياباني، وهو ما أسهم في تقليل الحاجة إلى إجراء تعديلات.

ولادة شاذة

بدأ احتلال دول الحلفاء لليابان بعد أسبوعين من استسلامها في ١٥ أغسطس/ آب عام ١٩٤٥. وقد ضغط القائد الأعلى لقوى الحلفاء الجنرال دوغلاس ماك آرثر من أجل نزع السلاح من اليابان وتحويلها إلى دولة ديمقراطية، مع الوضع بعين الاعتبار أن إجراء تعديلات على دستور مييجي هو إحدى الأولويات. وبسبب استيائه من التقدم البطيء الذي أحرزه مسؤولو الحكومة اليابانية، أوكل ماك آرثر مهمة صياغة دستور جديد إلى موظفيه. وأكملت اللجنة مهمتها في غضون أسبوع، وتم الإعلان عن المسودة باعتبارها كتعديلات بالجملة على دستور ميجي في شهر مارس/ آذار من عام ٢٠١٦. وتمت المصادقة عليها في شهر نوفمبر/   تشرين الثاني من نفس العام ودخل الدستور حيز التنفيذ في ٣ مايو/أيار من عام ١٩٤٧.

وقد اختلف دستور اليابان الجديد عن سلفه دستور مييجي بثلاث نقاط مهمة: (١) شعبي، ليس امبراطوريا، السيادة، (٢) احترام حقوق الإنسان الأساسية، (٣) السلمية ونبذ الحرب. ولطالما كانت النقطة الثالثة المنصوص عليها في المادة ٩ من الدستور، محور نزاعات دستورية.

المادة ٩. (١) وإذ يتطلع الشعب الياباني بإخلاص إلى السلام الدولي القائم على العدل والنظام، يتخلى الشعب الياباني إلى الأبد عن الحرب كحق سيادي للأمة والتهديد باستعمال القوة أو استخدامها كوسيلة لتسوية النزاعات الدولية. (٢) ومن أجل تحقيق الهدف الوارد في الفقرة السابقة، لن يتم الإبقاء على القوات البرية والبحرية والجوية، فضلا عن إمكانات الحرب الأخرى. ولن يتم الاعتراف بحق الدولة في حالة الحرب.

وفي حين تَغير تفسير المادة ٩ على مر الوقت، حرمت اليابان على الدوام من امتلاك قدرات عسكرية هجومية. ونتيجة لذلك، تملك اليابان رسميا فقط قوات الدفاع الذاتي اليابانية، بالرغم من أن تلك القوات تشكل جيشا ميزانيته هي ثامن أعلى ميزانية في العالم (تقرير معهد ستوكهولم لأبحاث السلام الدولي ’’سيبري‘‘ لعام ٢٠١٧).

لطالما شجب المحافظون اليابانيون بقوة اعتماد بلادهم على المظلة الأمنية الأمريكية وحثوا على تعديل المادة ٩ من الدستور. كما أن حقيقة صياغة الدستور من قبل مسؤولي الاحتلال الأمريكي قد غذت الانتقادات بشأن شرعيته. لكن وعلى الرغم من أن الحزب الليبرالي الديمقراطي المحافظ والذي يملك أغلبية برلمانية على الدوام منذ عام ١٩٥٥ باستثناء أربع سنوات، لم يتم التقدم بمقترح رسمي إلى البرلمان لتعديل هذه المادة.

وهذا الاستقرار غير طبيعي من الناحية التاريخية يعود لسببين رئيسيين، الأول أن الدساتير التي تتم المصادقة عليها ديمقراطيا من المرجح أن تعكس قيم وأوليات المواطنين، وبالتالي تميل لأن تواجه مطالبات أقل بالاستبدال. وطبقا لبيانات مشروع الدساتير المقارنة، فإن متوسط استمرار الدساتير المصادق عليها ديمقراطيا هو ١٥ عاما، بينما الدساتير التي توضع إبان الاحتلال فهو ٣ أعوام فقط.

السبب الثاني: أوضح كل من إيلكينز وغينسبيرغ وميلتون في كتابهم المنشور عام ٢٠٠٩ أن الدساتير التي لا تسير في مستويات معتدلة من التعديلات فإن إمكانية استمراريتها هي أقل ترجيحا، لأن رغبات المواطنين تتغير بحكم الطبيعة عن الجيل الذي وضع تك الدساتير (*١). وفي الواقع فإن متوسط فترة استمرار الدساتير غير المعدلة هو ٣ سنوات، أما الدساتير المعدلة (مرة على الأقل) فهي ٢٢ عاما.

فترة حياة وبنية شاذتان

لماذا إذا لم يخضع الدستور الياباني لأي تعديل على الإطلاق حتى الآن؟ إحدى الفرضيات هو أن تعديله أمر في غاية الصعوبة. فالمادة ٩٦ تشترط أن يتم طرح مقترح تعديل للدستور في البرلمان من قبل أغلبية كبيرة تبلغ ثلثي الأعضاء، وبعدها تتم المصادقة على التعديلات في استفتاء قومي بأغلبية بسيطة. وفي حين لا توجد بيانات متسقة من دول عديدة بشأن استفتاءات الناخبين، يقدم مشروع الدساتير المقارنة معلومات عن العقبات التشريعية التي تعترض إجراء التعديلات. وبالنظر إلى الدساتير الحالية فقط، فإن ٧٦٪ تتطلب موافقة ثلثي أعضاء السلطة التشريعية، مما يجعل الإجراء التشريعي في المادة ٩٦ من دستور اليابان نموذجيا تماما. الأهم من ذلك، أنه حتى الدساتير التي تضع عقبة الحصول على موافقة الثلثين يتم تعديلها بمعدل مرة واحدة كل تسع سنوات، ما يجعل من غير المرجح أن تكون المادة ٩٦ هي السبب الرئيسي في عدم تعديل الدستور الياباني.

وبدلا من ذلك، يمكن تفسير عدم تعديل الدستور الياباني بشكل أفضل من خلال تركيبته غير الشائعة المكونة من ’’الحقوق الخاصة‘‘ و’’المؤسسات الغامضة‘‘. ودعني هنا أوضح ماذا يعني ذلك. الرسم البياني رقم ٢ يظهر تحديد الحقوق والمؤسسات في أكثر من ٨٠٠ دستور مكتوب منذ عام ١٧٨٩ اعتمادا على بيانات مشروع الدساتير المقارنة. في بحث ماك إلواين ووينكلير لعام ٢٠١٥، نحدد ٢٦ حقا من حقوق الإنسان الشائعة و٣٠ مؤسسة سياسية، ومن ثم نقيس كم عدد هذه المواضيع قد تم ذكرها بشكل صريح في كل دستور (*٢). يحدد دستور اليابان ٦٥٪ من الحقوق (١٧ من أصل ٢٦) و٤٧٪ من المؤسسات (١١ من أصل ٣٠). كل دائرة في الرسم البياني رقم ٢ تمثل معدل عدد حقوق الإنسان (الرسم البياني على اليسار) والمؤسسات السياسية (الرسم البياني على اليمين) المحددة في دستور واحد. وبالمقارنة مع خط المنحنى ذي اللون الأسود، يمكننا أن نرى أن تحديد الحقوق في الدستور الياباني كما تظهرها الخطوط المتقطعة، كان مرتفعا نسبيا بالنسبة لوقت صياغته، في حين كان التحديد المؤسساتي منخفضا. وبموجب معايير عام ١٩٤٧، أحصى الدستور الياباني حقوقا أكثر من جميع الدساتير باستثناء أربعة دساتير أخرى، وحتى اليوم فإنه يحتل المرتبة الثالثة. وعلى النقيض من ذلك، فإن تعداد المؤسسات السياسية، مثل السلطات التنفيذية، والحكم الذاتي للإدارات المحلية، والنظم الانتخابية للمكاتب السياسية، تحتل المرتبة ١٣٨ في العالم اليوم.

وهذا النمط ولا سيما قلة تحديد المؤسسات، كان له تأثيرات عميقة على استمرارية الدستور منذ المصادقة عليه. وفي مشروع منفصل مع جين كليبرتون من جامعة نورثويست، قمنا بدراسة نماذج من التعديلات الدستورية على مر الوقت(*٣). وقد خلصنا إلى أنه في المتوسط فإن ٧٤٪ من أولى التعديلات على الدساتير تتعلق بالمؤسسات السياسية و٨١٪ من ثاني التعديلات تقوم بالشيء ذاته. وتتضمن التعديلات النموذجية، تعديلات على طول الفترات والإجراءات الانتخابية للمسؤولين السياسيين. تميل التعديلات الدستورية إلى التركيز على العمليات السياسية وليس على حقوق الإنسان.

وبالعودة إلى الحالة اليابانية، فإن حالة الغموض المؤسساتي في الدستور تعني أن التغيرات التي تستلزم تعديلا دستوريا في بلدان أخرى، يمكن إنجازها عن طريق تشريع عادي في اليابان. وكمثال على ذلك النظام الانتخابي. فالدستور الياباني يحدد:

المادة ٤٧. يحدد القانون الدوائر الانتخابية وطريقة التصويت وغيرها من المسائل المتعلقة بطريقة انتخاب أعضاء مجلسي البرلمان.

والقانون الياباني ذو الصلة هو قانون انتخابات المكاتب العامة (公職選挙法) والذي تم تعديله ٥٤ مرة منذ عام ١٩٥٠. وفي حين أن الكثير من التغيرات كانت طفيفة، تم تعديل النظام الانتخابي لمجلس النواب ’’مجلس الممثلين‘‘ بالجملة في عام ١٩٩٤، أما بالنسبة لمجلس الشيوخ ’’مجلس المستشارين‘‘ فقد تم تعديله بشكل جزئي في عامي ١٩٨٣ و٢٠٠١. وبالمثل يترك الدستور مهمة وضع هيكل الإدارات المحلية للقانون.

المادة ٩٢. يحدد القانون اللوائح المتعلقة بتنظيم الهيئات العامة المحلية وعملياتها وفقا لمبدأ الحكم الذاتي المحلي.

ويحدد قانون الحكم الذاتي المحلي (地方自治法) حاليا ٤٧ محافظة باعتبارها الوحدات الرئيسية ما دون القومية في اليابان. وخلافا لما هو الحال في الأنظمة الفدرالية مثل ألمانيا أو الولايات المتحدة، والتي تحدد ولايات خاصة باعتبارها وحدات أساسية، يمكن لليابان نظريا أن تحل هذه المحافظات وأن تستبدلها بـ١٠ ولايات أو ٣٠٠ بلدية عن طريق تمرير قانون بسيط.

مستقبل شاذ؟

تجدر بي الإشارة إلى أن بنية الدستور الياباني ليست السبب الوحيد وراء عدم إجراء تعديلات عليه. فخلال معظم فترة ما بعد الحرب العالمية الثانية، شهدت اليابان نموا اقتصاديا ثابتا ونظاما اجتماعيا وسلاما دوليا. ولم تعانِ من أزمات اقتصادية شديدة أو لم تشهد غزوا أجنبيا وهما أمران يمكن أن ينجم عنهما اضطراب سياسي ولحظات من التأمل الدستوري. ونتيجة لذلك لم يشعر المواطنون اليابانيون أبدا كما يُزعم بالحاجة إلى تعديل الدستور.

غير أنه حتى في حالة ظهور أزمات في المستقبل، يمكن للدستور أن يستوعب تعديلات مؤسسية أو تكيفات موجهة نحو السياسات لأنه مقتضب على نحو غير مألوف. وفي مايو/أيار عام ٢٠١٧، أدخل رئيس الوزراء آبي نفسه مباشرة في خضم المناقشات الجارية بشأن التعديل الدستوري. ودعا إلى تعديل دستور اليابان بحلول عام ٢٠٢٠، مشيرا إلى أنه يجب التركيز على نقطتين: إضافة فقرة ثالثة إلى المادة ٩ للاعتراف رسميا بقوات الدفاع الذاتي، وجعل الرسوم الدراسية في مرحلة التعليم العالي مجانية.

ولا تتطلب هاتان النقطتان إجراء تعديل دستوري. أولا، فيما يتعلق بالمادة ٩، ليس من الواضح لماذا تحتاج قوات الدفاع الذاتى الموجودة بالفعل والتي لم يتعرض وجودها لتحدٍ دستوري خطير – إلى اعتراف رسمي عن طريق تعديل دستوري. والواقع أنه لطالما افترض الحزب الديمقراطي الليبرالي دستورية قوات الدفاع الذاتى، ولذلك فإن إعلان الحاجة إلى التعديلات يبدو أنه يوحي بأن الحكومة لا تؤمن بمبرراتها الخاصة.

ثانيا، فيما يتعلق بتكاليف التعليم، ينص الدستور بالفعل على ما يلي:

المادة ٢٦ (٢) جميع الناس ملزمون بتلقي جميع الأولاد والبنات الذين هم تحت حمايتهم التعليم العادي على النحو المنصوص عليه في القانون. ويكون هذا التعليم الإلزامي مجانيا.

ولجعل التعليم العالي مجانياً، يجب على الحكومة ببساطة أن تغير التعريف القانوني للتعليم الإلزامي من السنوات التسع الحالية التي تشمل التعليم الابتدائي والإعدادي.

ولا ينبغي تفسير أي من هذه المبررات على أنها معارضة لإجراء أي تعديل دستوري. وإذا اتفق السياسيون والمواطنون اليابانيون على مراجعات محددة على مستويات تصل إلى عتبة التعديل، فإن مبادئ الديمقراطية الدستورية ستكون مستوفاة. ومع ذلك، ينبغي لنا أن ندرك أيضا مخاطر التعديل الدستوري، ولا سيما إمكانية حدوث عواقب غير مقصودة. وينبغي أن يكون هناك توافق واسع في الآراء بشأن المشاكل التي يولدها الدستور، وكيف يمكن لأي تعديل معين أن يحلها. وينبغي أن نكون حذرين من المقترحات التي لا تفي بهذه المعايير، وخاصة أن جمال الدستور هو قدرته على معالجة المشاكل من خلال وسائل غير دستورية.

وكما يقول المثل القديم: ’’لا تصلح الشيء، طالما أنه غير معطوب‘‘.

(المقالة الأصلية مكتوبة باللغة الإنكليزية. صورة العنوان: النسخة الأصلية من الدستور الياباني محفوظة في الأرشيف القومي لليابان.)