Напряжённая ситуация в Южно-Китайском море: прозрачность, пропорциональный ответ и верховенство закона

Последняя горячая точка в Южно-Китайском море?

Расположенная в исключительной экономической зоне Филиппин и недалеко от острова Палаван, Вторая отмель Томаса стала центром напряжённости в Южно-Китайском море. Из-за событий, разворачивающихся вокруг этого подводного рифа, известного на Филиппинах как Аюнгин, растёт вероятность возникновения вооружённого конфликта между Пекином и Манилой, что заставляет правительства Японии и США выражать «серьёзную обеспокоенность»(*1).

В 1999 году правительство Филиппин намеренно посадило на мель военно-морское транспортное судно BRP Sierra Madre. Затем Манила разместила там морских пехотинцев для наблюдения. Сидящее на мели судно не может быть самодостаточным и нуждается в регулярном пополнении запасов. Кроме того, для поддержания функционирования этой импровизированной базы проводится ротация морских пехотинцев. Эти задачи могут выполняться только судами с малой осадкой, способными передвигаться на отмели.

На фоне «исторических» претензий Китая на всё Южно-Китайское море Пекин усилил давление на Филиппины, затрудняя эффективный контроль над отмелью и препятствуя судам, обеспечивающим жизнедеятельность персонала. Китайская морская полиция предприняла множество потенциально опасных шагов(*2). В феврале 2023 года береговая охрана Китая использовала лазер, который на время ослепил членов экипажа судна филиппинской береговой охраны. Позже, в августе, китайские суда применили мощный водомёт против судов, подошедших пополнить запасы гарнизона. В том же месяце китайское морское судно столкнулось с военно-морским судном, зафрахтованным Филиппинами, чтобы воспрепятствовать его проходу. В 2024 году ситуация оставалась напряжённой, и власти Филиппин утверждали, что их моряки получают всё более серьёзные травмы, поскольку их военно-морские силы пытаются противостоять давлению Китая. Похоже, что череда обострений уже стала тревожной «новой нормой» в Южно-Китайском море.

Давайте взглянем на историю напряжённости, связанной с деятельностью по пополнению запасов BRP Sierra Madre, уделяя особое внимание тому, как это связано с укреплением верховенства права на море.

Китайское вмешательство в период администрации Дутерте

До сих пор ведутся споры о том, кто несёт ответственность за последний виток напряжённости вокруг BRP Sierra Madre – Манила или Пекин. С 2022 года новый президент Филиппин Фердинанд «Бонгбонг» Маркос явно стремился укрепить союзнические отношения с США, отказавшись от несколько более двусмысленной внешнеполитической позиции, которую он демонстрировал во время президентской кампании. Таким образом, администрация Маркоса подверглась критике внутри страны и в регионе за то, что она «спровоцировала» Китай своим стремлением к тесным дипломатическим связям с США.

Однако вмешательство Пекина в операции по поставкам на Sierra Madre относится к началу 2010-х годов(*3). Это продолжалось и при администрации президента Родриго Дутерте (2016-22), несмотря на его политику умиротворения по отношению к Пекину(*4). Например, в мае 2018 года вертолёт, взлетевший с кораблей ВМС Китая, пролетел в опасной близости от резиновой лодки, перевозившей персонал ВМС Филиппин и провиант.

Тогда конгрессмен Гэри Алехано (сам бывший морской пехотинец) заявил, что ВМС Китая предпринимают враждебные действия против военно-морских сил Филиппин. Между тем, министр иностранных дел Дутерте Алан Питер Каэтано преуменьшил значение проблемы, назвав её просто «инцидентом»(*5). Только в сентябре 2019 года администрация Дутерте через Министерство обороны публично признала, что китайские суда регулярно препятствовали операциям по пополнению запасов.

Ближе к концу правления Дутерте, в ноябре 2021 года, два китайских морских патрульных судна заблокировали проход катера ВМС Филиппин, пытавшегося доставить груз на отмель. Затем третье морское патрульное судно атаковало филиппинское судно снабжения из мощной водяной пушки, способной нанести значительный ущерб, вынудив его временно свернуть операцию. С тех пор Филиппины пытаются доставить грузы на Sierra Madre, в то время как китайская сторона продолжает вмешиваться в эти операции.

Учитывая, что администрации Дутерте также пришлось столкнуться с агрессивными действиями Китая в районе Второй отмели Томаса, аргумент о том, что администрация Маркоса несёт единоличную ответственность за сегодняшнюю ситуацию, неубедителен. Скорее, можно было бы утверждать, что именно Китай обострил проблему, оказывая давление на Филиппины и администрацию Маркоса.

На самом деле, хотя причиной конфликта часто называют то, что Манила посадила BRP Sierra Madre на мель, можно утверждать, что действия правительства Филиппин были спровоцированы односторонним захватом Китаем рифа Мисчиф в 1995 году. Поскольку переговоры, связанные с инцидентом, затянулись на долгое время, Китай укрепил свои позиции вокруг рифа Мисчиф и к 1999 году полностью контролировал его.

Вместо того чтобы ждать, пока Китай повторит ту же операцию со Второй отмелью Томаса, разочарованное Министерство обороны, возможно, в отчаянии решило посадить Sierra Madre на мель, чтобы предотвратить аналогичные действия Китая.

Если бы не захват рифа Мисчиф и циничное затягивание переговоров Пекином, проблемы вокруг Второй отмели Томаса и конфронтации из-за операций по снабжению вообще бы не существовало.

Вот почему так важно оглянуться назад и принять во внимание весь исторический контекст конфликта в Южно-Китайском море. Мы всегда должны проявлять бдительность, не делая выводы на основе фрагментарной или общедоступной, но ограниченной информации.

Инновационный подход администрации Маркоса

Почему же создаётся впечатление, что во время правления Маркоса проблема усугубилась? Простой ответ заключается в том, что произошёл сдвиг в политике двух администраций. Однако речь идёт не просто о переходе от политики примирения с Китаем к более антагонистическому подходу, основанному на укреплении отношений с США. Скорее более важным является переход от соблюдения принципа неразглашения к политике открытости в отношении того, что происходит в Южно-Китайском море.

Администрация Маркоса без колебаний предаёт события в Южно-Китайском море огласке в режиме реального времени. Некоторые эксперты окрестили этот подход «агрессивной прозрачностью»(*6). Ранее правительство Филиппин, возможно, преуменьшало напряжённость или публиковало информацию об инцидентах с задержкой. Однако теперь общественность во всём мире гораздо лучше понимает, что Китай делает в исключительной экономической зоне Филиппин и как часто на самом деле вмешивается в дела Филиппин, создавая опасные ситуации.

Излишне говорить, что такая открытость была бы невозможна без способности Манилы собирать разведывательные данные. С 2012 года ведётся планомерная модернизация вооружённых сил Филиппин. Процессу модернизации в значительной степени способствовало сотрудничество с американскими и австралийскими вооружёнными силами в рамках учений и других совместных мероприятий, а также закупка военной техники, включая боевые самолёты, у государств-единомышленников, таких как Южная Корея, Австралия, Индонезия и Япония. Возможности филиппинской береговой охраны также были расширены благодаря сотрудничеству с правительством США и береговой охраной Японии, особенно в области информированности о событиях на море.

Эти усилия по наращиванию военного потенциала Филиппин были начаты администрацией Бениньо Акино (2010-2016 гг.) и продолжались при администрации Дутерте, несмотря на более дружественную позицию последнего по отношению к Китаю(*7). Таким образом, администрация Маркоса сейчас пожинает плоды десятилетней работы по укреплению ВМС.

Пропорциональный ответ поможет избежать эскалации

Перерастёт ли недавняя напряжённость в отношениях между Филиппинами и Китаем в вооружённый конфликт? Никто, включая Филиппины, не хочет, чтобы напряжённость переросла в открытое противостояние. Доказательством этого может служить тот факт, что береговая охрана отвечает за операции администрации Маркоса по обеспечению прозрачности.

Во время столкновения между китайскими и филиппинскими правительственными судами в 2012 году Пекин раскритиковал Манилу за отправку военного корабля ВМС для борьбы с китайским рыболовецким судном(*8). В то время как Пекин сам разработал законодательство, которое стирает грань между морскими правоохранительными органами и военно-морскими силами, Манила стремилась укрепить возможности своей береговой охраны на основе разделения функций между филиппинскими военными и правоохранительными органами, чтобы она могла играть ведущую роль в реагировании на конфликты в Южно-Китайском море.

Правительство Японии сыграло решающую роль в институциональном развитии и расширении возможностей береговой охраны Филиппин. Одним из примеров этого является то, что Манила часто использует многоцелевые суда береговой охраны, закупленных в Японии. Двенадцать из этих судов были приобретены в Японии с использованием льготных кредитов в иенах, и они служили на переднем крае операций по снабжению Seirra Madre.

Однако помощь не ограничивается предоставлением материально-технических средств. Начиная с 1990-х годов, береговая охрана Японии регулярно взаимодействует с береговой охраной Филиппин и других стран Юго-Восточной Азии, оказывая помощь в обучении персонала и институциональном развитии. С 2000-х годов сфера этого сотрудничества расширилась, включив в неё такие вопросы безопасности как акты пиратства и вооружённого разбоя на море(*9).

Икэда Рюсукэ, сотрудник Японского агентства международного сотрудничества (JICA), который в то время играл ведущую роль в области политики безопасности на море в рамках агентства, объяснил различие между военно-морским флотом и службой береговой охраны(*10). Он напоминает, что во время военных действий средства, как правило, не ставятся под сомнение и сила применяется для уничтожения противника. Однако подразделения охраны порядка, такие как береговая охрана Филиппин, используют минимально необходимую силу в зависимости от степени сопротивления противника. Иными словами, правоохранительные органы руководствуются принципом пропорционального применения силы.

С самого начала сотрудничества у подразделений береговой охраны Филиппин и Японии было много общего, в том числе то, что они были созданы по образцу береговой охраны США(*11). По этой причине сотрудничество с Японией в области охраны правопорядка было важным и полезным для Филиппин.

Кто заинтересован в верховенстве права на море?

Содействие верховенству права на море является одним из столпов концепции Свободного и Открытого Индо-Тихоокеанского региона, предложенной правительством Японии. Поскольку Соединённые Штаты также объявили о своей собственной стратегии в Индо-Тихоокеанском регионе, некоторые могут возразить, что западные страны настаивают на важности морских и международных правовых норм, не принимая во внимание позицию стран Глобального Юга, которые, возможно, не так уж заинтересованы в следовании этим нормам. Однако, если мы оглянёмся на историю процессов, связанных с переговорами по Конвенции ООН по морскому праву, становится ясно, что именно малые и развивающиеся страны настаивали на важности чёткой и надёжной системы регулирования отношений в морском пространстве(*12).

К примеру, Филиппины, в частности, заявили о своей позиции, согласно которой юрисдикция страны распространяется на территориальные воды в 12 морских милях от береговой линии, несмотря на оппозицию своего союзника, США(*13). Конвенция ООН по морскому праву как международное соглашение, определяющее порядок использования морских территорий на самом деле является результатом дипломатических усилий новых независимых государств, направленных на то, чтобы оспорить доминирование западных держав и ограничить их в самовольном применении силы. Таким образом, утверждение о том, что правовой режим Конвенции ООН по морскому праву имеет чисто западное происхождения и навязан незападным странам, не имеет исторической основы.

Учитывая историю вопроса, можно сказать, что позиция Филиппин, которые делают упор на верховенство права в разрешении ситуации в Южно-Китайском море, ближе к позиции стран Глобального Юга, в то время как намерения Китая, который в данном случае не хочет быть ограничен международным правом, ближе к предпочтениям западных стран во время обсуждения Конвенции ООН по морскому праву.

Рассматривая конфликт с поставками на Sierra Madre с исторических позиций, становится очевидно, что он выходит за рамки противостояния в Южно-Китайском море и касается проблемы верховенства права на море в целом. Обнародование правительством Филиппин информации, предоставляемой береговой охраной – это просто прагматичные шаги по укреплению верховенства закона, попытка показать миру как маленькое государство (Филиппины) оказывает сопротивление крупному игроку (Китаю) в рамках установленных международных норм. Кроме того, попытки Манилы сотрудничать с другими странами по проблематике Южно-Китайского моря, включая укрепление связей с союзниками и странами-единомышленницами, также напрямую связаны с общей целью содействия верховенству права на море.

Фотография к заголовку: Два судна береговой охраны Китая используют водомёт против судна снабжения, зафрахтованного вооружёнными силами Филиппин (в центре) недалеко от Второй отмели Томаса в Южно-Китайском море, 5 марта 2024 года (предоставлено береговой охраной Филиппин © AFP/Jiji)