Неоднократные нарушения ведения государственной статистики в Японии: необходимость отказаться от децентрализации и в корне реформировать систему

Всего три года после «комплексной проверки» – и вот опять...

В декабре 2021 года стало известно о ненадлежащих действиях в Министерстве общенациональных земель, инфраструктуры, транспорта и туризма, связанных со Статистикой динамики заказов на выполнение строительных работ – переписывании опросных листов и других нарушениях. Три года назад, когда в Министерстве здравоохранения, труда и социального обеспечения вскрылись нарушения при подготовке ежемесячных статистических материалов о трудовой занятости, проводилась комплексная проверка системы ведения правительственной статистики, и поразительно то, что несмотря на меры по исправлению ситуации, принятые в министерствах и ведомствах, нарушения продолжались, подрывая достоверность государственных статистических данных.

Но одним лишь преследованием и привлечением к ответственности лиц, причастных к нарушениям, предотвратить повторение подобных происшествий невозможно. Нарушения происходят на фоне коренных проблем японской статистической системы, без устранения которых данную проблему не решить. Мне хотелось бы изложить собственную позицию по данному вопросу.

Изъяны децентрализованной системы ведения статистики

Коренной причиной проблем является хроническая нехватка кадров и финансирования. Она вызывается тем, что в Японии с ее системой децентрализованного ведения статистки, иначе говоря, в отсутствие центрального статистического управления, которое объединяло бы всю работу по ведению государственного статистического учета, обязанности по подготовке соответствующих статистических данных несет каждое заинтересованное министерство или ведомство в отдельности – эта работа сплетается с исполнением их обычных административных обязанностей.

Используемые кадры вовлечены в ротацию в рамках соответствующих министерств и ведомств, а бюджетное финансирование выделяется в рамках общих пределов бюджетных ассигнований на исполнение тех или иных административных функций. Из-за этого каждый раз, когда проводятся реформы административного управления, голос статистических департаментов и отделов слаб, и они оказываются в числе тех, кому приходится «потесниться», что оборачивается падением статуса, кадровыми сокращениями и еще более жесткими ограничениями выделяемого бюджета.

Знания и опыт, накопленные теми сотрудниками, которые непосредственно занимаются статистической работой, при этом утрачиваются, а на руководящих должностях все чаще оказываются кадры, не имеющие профессиональных навыков и опыта работы в статистике, что оборачивается упадком профессионализма и рабочей атмосферы в статистических департаментах и отделах. В условиях, когда такая ситуация тянется много лет, качество статистических данных падает, и они становятся все менее достоверны. Одним из проявлений этого процесса и служат все новые случаи, когда выявляются нарушения в ведении статистики.

Однако децентрализованный характер статистического учета исторически глубоко укоренился в системе государственной статистики, и для того, чтобы понять, в чем его проблема, необходимо обратиться к истории.

Тернистый путь статистической системы в период Мэйдзи

Впервые о понятии, именуемом «статистика», в Японии узнали на закате эпохи военного правления-бакуфу благодаря голландским работам по статистике. Интеллигенты, такие как Фукудзава Юкити, были просто очарованы их содержанием, осознав важность этой дисциплины. Военная власть бакуфу отправила в Голландию стажеров для ее изучения, но сама до ведения статистики так и не дошла.

С наступлением периода Мэйдзи новое правительство стало вести статистику, учредив для этого соответствующие секции в министерствах. Но статистические опросы не проводились, а статистические данные в министерствах подготавливались на основе отчетов, получаемых через органы административного управления.

На старте статистического учета в Японии, в отличие от других современных систем, путь был извилист. С приходом в правительство политика, интересовавшегося статистикой (Окумы Сигэнобу), предпринимались попытки укрепить систему статистического учета, но с его уходом из власти постепенно произошел откат.

Несмотря на энергичные усилия движения Суги Кодзи(*1) и его соратников, начало проведения статистических опросов запоздало, а перепись населения, за которой в Японии закрепилось название «Опрос национальной силы», наконец состоялась в первый раз в 1920 году – с большим отставанием от передовых стран Запада.

Необходимость статистики для военных: «яснить возможности нации»

Ситуация изменилась с Первой мировой войной. По мере того как боевые действия продолжались все дольше и затягивали все вокруг, как трясина, война приобретала для наций тотальный характер. Видевшее это военное руководство, готовясь к следующей войне, наряду с усилением непосредственно военных приготовлений, стремились к максимальному использованию национального потенциала, поддержке развития промышленности и соответствующему контролю, и, осознавая необходимость статистики для того, чтобы иметь представление, на что способна страна, учредило Национальную статистическую палату в качестве центрального правительственного органа ведения статистики.

После того, как состоялась первая общенациональная перепись населения, Национальная статистическая палата была расформирована, но затем был создан департамент статистики в канцелярии кабинета министров, и каждые пять лет стали проводиться переписи населения наряду с реализацией то крупномасштабных, то более скромных опросов населения. Департамент статистики занимался подготовкой статистических материалов о динамике численности населения, национальном богатстве, доходах населения и ряде других показателей, а также проводил опросы, связанные с бюджетом семей и т. п. Министерства проводили разнообразные опросы, органы местной власти и частные организации выполняли собственные статистические исследования, и примерно в 1920 году сформировалась полноценная японская система статистики.

Коллапс статистики в военное время

В 1930 году, когда произошел Маньчжурский инцидент, с приближением войны все больше развивалась управляемая экономика, и в качестве материалов для этого управления и контроля каждому министерству и ведомству требовалось множество статистических показателей. Однако орган, который осуществлял бы комплексное налаживание ведения статистики, отсутствовал, и поскольку опросы проводились по собственному разумению органами политического управления, которые не располагали специалистами в области статистики, многие статистические данные накладывались друг на друга, а достоверность их была низкой, что порождало множество несоответствий, приводивших к статистической неразберихе.

С введением ограничений на публикацию статистических данных как сведений, представляющих государственную тайну, министерства и ведомства стали «придерживать» статистические данные, которыми они располагали, что значительно ухудшило циркуляцию сведений даже внутри правительства. Показатели засекречивались, а иногда и искажались, и достоверность статистики была окончательно утрачена.

Недостатки децентрализованного ведения статистики стали очевидны, но центральное руководство правительства не понимало всей важности статистических данных и не принимало мер по исправлению положения.

Послевоенные структурные реформы и стагнация в дальнейшем

После военного поражения Японии американское оккупационное командование обратило внимание на недостоверность статистики японского правительства и распорядилось провести реформу статистической системы. Премьер-министр Ёсида Сигэру тоже осознавал, что для восстановления японской экономики требуется достоверная статистика, и для продвижения реформ был создан комитет по статистике под руководством Оути Хёэ.

В качестве законодательной базы государственной статистики был подготовлен Закон о статистике, в котором задавался уровень точности определенных статистических показателей. В законе подчеркивался профессиональный и независимый характер работы специалистов по статистике. Из-за решительного отпора со стороны министерств и ведомств сильного единого статистического управления так и не возникло, однако для комплексной координации в составе Управления по административным делам был создан Отдел статистических стандартов. Статистические департаменты важнейших министерств были сильно расширены, а руководить их назначили ученых и специалистов в области статистики.

В сравнительно короткие сроки была сформирована система государственной статистики и проведения статистических опросов, и создание костяка японской национальной статистики завершилось. С введением метода случайной выборки сформировался и порядок реализации статистических опросов.

Однако восстановление экономики шло все дальше и дальше. Вместе с этим процессом ослаблялось администрирование и продвигалась либерализация. Необходимость статистических данных для выработки экономической политики уменьшилась. Интерес к статистическим данным правительства ослабевал.

Эти процессы развивались в возникших условиях длительное время, статистические департаменты становились все меньше, а профессионализм и моральный дух работников ослабевали. Весьма вероятно, что это приводило к ухудшению качества государственной статистики и утрате достоверности статистических данных. Признаком тому служат часто возникающие скандалы из-за ненадлежащего ведения статистики.

Реформы 21-го века и неизменный децентрализованный характер

С приходом 21-го столетия узкие места государственной статистики стали еще заметнее, и зазвучали призывы реформировать статистическую систему. В этих условиях в 2007 году в Закон о статистике внесли серьезные поправки и провели реформы, в частности, был учрежден комитет, которому отвели функцию «диспетчерского центра» в области государственной статистики.

Но в своей основе система статистики с ее децентрализованной структурой ничуть не изменилась. Статистический комитет, не обладая решительно никакими правами в кадровых и бюджетных вопросах, выполняет лишь функцию общего надзора в области статистики. Не имея аудиторских полномочий, по сути он является просто консультативной комиссией.

В конечном счете стало совершенно очевидно, что изъяны раздробленной системы так и не были исправлены, поскольку скандалы с нарушениями ведения статистики продолжились и после реформы.

Учредить независимое центральное статистическое ведомство

Я призываю коренным образом изменить раздробленную статистическую систему, создав центральное статистическое ведомство, полностью независимое от других министерств и ведомств.

В пользу такого подхода есть два основных довода. Во-первых, поскольку статистика – это профессия и занятие на всю жизнь, такой подход позволит осуществлять подготовку и назначение сотрудников с высокими профессиональными способностями и энтузиазмом к данной работе. Министерства и ведомства каждое в отдельности не располагают возможностями взращивать таких специалистов по статистике. К тому же, поскольку в условиях, когда горизонтальная ротация персонала между министерствами и ведомствами практически отсутствует, единственным действенным подходом для обеспечения профессионализма в области статистики является сосредоточить соответствующий персонал в одном месте.

Во-вторых, это позволит избавить министерства и ведомства от задач по планированию и реализации усовершенствований и обновлений ведения статистики, консолидировав всю эту работу. Дело в том, что экономика и общество постоянно изменяются, и для того, чтобы надлежащим образом отображать эти изменения, статистика должна оперативно на них реагировать. Проблему представляет то, что каждое министерство или ведомство ограничивается одной сферой ответственности, и для статистических подразделений министерств и ведомств, которым положено готовить только определенные данные, такое мобильное реагирование затруднительно.

К тому же, при возникновении чрезвычайных обстоятельств – стихийных бедствий, эпидемий, военных конфликтов, экономических кризисов и прочих – необходимо быстро подготавливать соответствующую статистику для того, чтобы иметь возможность быстро уяснить фактическую ситуацию, а также оказываемое этими событиями воздействие, и располагать основой для выработки мер реагирования. Эту работу не могут выполнять сотрудники в министерствах и ведомствах, поглощенные своими непосредственными задачами – ею должен заниматься специализированный статистический орган, располагающий соответствующими ресурсами. На деле же эту задачу совершенно не осознают, и крупномасштабные политические программы реализуются в отсутствие их обоснования статистическими данными, что оборачивается серьезными ошибками и неразберихой, а в конечном итоге порождает колоссальные потери и бесполезные расходы. Все это убедительно продемонстрировали Великое землетрясение восточной Японии и пандемия коронавируса.

Центральное статистическое управление, полностью независимое в кадровых и бюджетных вопросах от других министерств и ведомств, возглавляемое профессионалами в области статистики, должно взять на себя исполнение следующих обязанностей.

1. Реализация всех регулярных опросов и переписей, и в первую очередь общенациональных переписей населения, которыми прежде занимались отдельные министерства и ведомства.
2. Разработка документов на основе обработки статистических данных, начиная с отчетов об экономическом положении населения, которые готовит канцелярия кабинета министров.
3. Редактирование государственной статистики, управление правительственными данными и их хранение, включая отдельные формы, подготовка статистических публикаций, редактирование и распространение электронных сборников данных.
4. Определение стандартов всех статистических данных, руководство и аудит ведения статистики.
5. Подготовка необходимой статистики в экстренных ситуациях.
6. Исследования систем и методов, связанных со статистикой.
7. Обучение и практическая подготовка специалистов и технического персонала в области статистики.
8. Сотрудничество и поддержание связей с зарубежными и международными статистическими органами и организациями, сбор и анализ зарубежной статистики.
9. Сотрудничество с научными обществами, исследовательскими учреждениями, ВУЗами и частными исследовательскими институтами.

Для создания такого центрального статистического ведомства требуется политическое решение. До сих пор развитие японской статистики происходило по воле политического случая. Нельзя не признать, что среди политиков и журналистов в современной Японии интерес к статистике низок. Поэтому в завершение хочется выразить сильное желание, чтобы влиятельные политики и интеллектуалы осознали важность этой дисциплины и кризисный характер положения современной японской статистики, и не пожалели усилий для реализации настоящей статистической реформы.

Примечание: в подготовке данного материала я широко использовал работу Симамуры Сиро «История развития японской статистики», опубликованную Японской статистической ассоциацией, о чем сообщаю с глубокой признательностью.

Фотография к заголовку: Министр национальных земель, инфраструктуры, транспорта и туризма Сайто Тэцуо (впереди слева) признает факты переписывания данных в статистических материалах своего министерства о динамике заказов на проведение строительных работ и приносит извинения в ходе заседания бюджетного комитета Палаты представителей Парламента Японии. Внизу справа премьер министр Кисида Фумио, 15 декабря 2021 г., Парламент Японии (© Jiji Press)