Приём на работу и избавление от рабочих-иностранцев в свете «изменений к худшему» Закона об иммиграционном контроле и беженцах

В ходе работы очередной сессии парламента Японии 2021 года одним из предметов обсуждений является проект изменений Закона об иммиграционном контроле и беженцах. Цель этих изменений – устранить проблему длительного содержания под стражей иностранцев в рамках системы депортации. Проект поправок предусматривает, с одной стороны, создание механизма, допускающего при отсутствии опасений по поводу возможного бегства в качестве меры, альтернативной содержанию под стражей, пребывание под надзором за пределами мест содержания, а с другой стороны – наказание в случае невыполнения распоряжения о репатриации. При этом ввиду наличия прецедентов многократной подачи заявления о предоставлении статуса беженца с целью избежать высылки на родину, поправки делают возможной депортацию в случае подачи такого заявления три и более раз. Профессор Университета Кокудокан Судзуки Эрико отмечает, что измененный закон, уделяя недостаточное внимание соблюдению прав человека, не решает проблему коренным образом:

«Самая большая проблема в том, что не пересмотрен принцип «содержания под стражей во всех случаях» (политика, предусматривающая содержание под стражей всех лиц, подлежащих процедуре депортации). Меры содержания под стражей, ограничивающие свободу человека, не требуют судебного контроля, не предусмотрен и предельный срок содержания под стражей. Поправки, вносимые в Закон об иммиграционном контроле и беженцах, не изменяют ситуацию, допускающую бессрочное содержание под стражей. Даже по уголовным делам для того, чтобы взять человека под стражу, необходим судебный ордер. Действующую систему, которая не требует этой меры, необходимо пересмотреть. К тому же, проблему представляет уже само по себе то, что иммиграционный контроль, целью которого является обеспечивать соблюдение установленного порядка, регулируется одним законом с признанием статуса беженца – действием, целью которого является защита человека. Вопросы защиты беженцев должны быть вынесены в отдельный закон».

По данным Управления контроля иммиграции и пребывания (далее «Управление иммиграционного контроля»), по состоянию на январь 2021 года в стране насчитывалось 82 868 незаконно пребывающих после истечения положенного срока, и даже при наличии распоряжения о принудительной репатриации (далее в тексте «распоряжение о депортации»), насчитывается около 3 100 «уклоняющихся от возвращения».

По данным Судзуки, на родину возвращаются «свыше 90%» получивших соответствующее распоряжение. При этом практически во всех случаях возможности дальнейшего пребывания в Японии добиваются те, кто находится в обстоятельствах, не позволяющих вернуться на родину. «Уклоняющиеся от репатриации» в основном содержатся под стражей в Центре иммиграционного контроля Восточной Японии (город Усикуси, преф. Ибараки) и Центре иммиграционного контроля Омура (город Омура, преф. Нагасаки), либо в пунктах содержания региональных управлений иммиграционного контроля, причем у некоторых из этих людей них срок содержания превышает 3 года. Для некоторых допускается «временное освобождение из-под стражи», однако им не разрешено работать, они ограничены в передвижениях и не имеют медицинской страховки. В отсутствие чьей-либо помощи, жить в таком положении затруднительно.

Предлагаемый ныне проект закона пересматривает порядок временного освобождения из-под стражи и вводит «меры надзора», и тем не менее, как отмечает Судзуки, «как бы то ни было, нестабильность положения этих людей остается без изменений. Скорее, и для них самих, и для тех, кто оказывает помощь, условия становятся еще жестче».

Кто захочет быть «супервайзером» под угрозой наказания?

В июне 2019 года в Центре иммиграционного контроля Омура скончался нигериец, объявивший голодовку с требованием временно освободить его. Эта смерть послужила поводом рассмотреть вопрос об изменении порядка содержания и репатриации. Результатом стало введение «мер надзора». Данный механизм, ориентированный на лиц, в отношении которых остутствуют опасения о бегстве, допускает их проживание за пределами мест содержания под надзором «супервайзера».

Однако для этого, как и при прежнем временном освобождении, обязательно внесение залога величиной до 3 млн йен, а супервайзер обязан составлять отчеты об условиях проживания субъекта. При этом в случае подачи ложных сведений он будет оштрафован на сумму до 100 тыс. йен. В иммиграционном управлении исходят из того, что в роли супервайзера будут выступать близкие родственники, адвокаты, некоммерческие или религиозные организации и т. п. Однако, как отмечает Судзуки, само по себе такое видение ситуации «безответственно».

«Адвокат не может стать супервайзером, поскольку это ведет к несоблюдению конфиденциальности и конфликту интересов. НКО и религиозные организации, дающие пристанище временно освобожденным, тоже, исходя из необходимости доверительных отношений с субъектом, практически во всех случаях не смогут брать на себя роль супервайзера. До того, как субъект получил распоряжение о репатриации, на определенных условиях допускается его трудоустройство, однако после того, как распоряжение получено, иностранцу работать нельзя, отсутствуют и бюджетные меры материальной поддержки его существования».

Если получивший распоряжение покинуть страну иностранец будет работать, то ему будет грозить тюремное заключение сроком до трех лет. Он также не может пользоваться общенациональной системой медицинского страхования. Более того, в исправленной версии закона предусмотрены «наказания за уклонение от репатриации». Неподчинившийся распоряжению покинуть страну может быть приговорен к тюремному заключению сроком один год или подвергнут штрафу величиной до 200 тыс. йен.

Соискатели статуса беженца, подлежащие принудительной высылке

Процент тех, кого Япония признает беженцами, составляет 0,4% от числа соискателей этого статуса (по данным за 2019 год). То, что эта величина крайне мала и не идет ни в какое сравнение со странами Запада, отмечалось давно и неоднократно, однако по пересмотренному закону положение тех, кто обращается за статусом беженца, станет еще более тяжелым. Как уже было отмечено, после подачи заявки в третий раз для соискателя возникает вероятность быть возвращенным на родину.

С другой стороны, появляется система, в рамках которой лица, не соответствующие статусу беженца согласно Конвенции о беженцах, смогут получить защиту как «субъекты дополнительных мер защиты», даже если они не подпадают под пять оснований для признания беженцами, установленных соответствующей конвенцией (расовая принадлежность, религия, национальность, принадлежность к определенной общественной группе, политические взгляды).

«Есть вероятность, что рамки дополнительной защиты окажутся более узкими, нежели у существовавшей до сих пор системы «особого разрешения на жительство по соображениям гуманности», – отмечает Судзуки, – Япония признает беженцами только тех, кого преследуют правительства, кому грозит арест и так далее, в то время как лица, в отношении кого отсутствуют свидетельства персональных преследований, беженцами не признаются. К примеру, лица, которые подвергаются дискриминации и преследованиям за то, что они курды, беженцами не признаются. Следовательно, даже с формированием системы дополнительной защиты обратившиеся за статусом беженца курды, по всей вероятности, под эту защиту не подпадут».

Особые разрешения на пребывание из соображений гуманности критиковали за то, что решение о выдаче принимает по собственному усмотрению министр юстиции, а процесс и критерии принятия решения непрозрачны. В проекте пересмотренного закона непосредственно перечислено по пунктам, что именно следует учитывать при принятии решений, а также устанавливается порядок подачи обращений на получение особого разрешения.

«То, что допускается подача обращения, отнюдь не гарантирует прозрачность рассмотрения. При ныне действующей процедуре депортации допускается предоставление переводчика с родного языка, а также присутствие адвоката при устном опросе, между тем как при новой системе гарантия соблюдения этих процедур четко не обозначена. К тому же, поскольку подача заявок на особое разрешение не допускается для тех, кому уже отдано распоряжение о репатриации, с точки зрения лиц, которые находятся в ситуации, не позволяющей им вернуться в свою страну, это ничего не меняет. Иначе говоря, проблема «уклоняющихся от репатриации» так и не решена».

Лица, именуемые «незаконно пребывающими»

В экстренном мероприятии, состоявшемся в апреле в онлайн с целью заявить протест против пересматриваемого Закона об иммиграционном контроле (организатором выступила ИМИНРЭН), приняли участие и нарушители правил пребывания, получившие распоряжение о репатриации, которые призывали обратить внимание на их тяжелое положение. У одной из таких нарушительниц, 17-летней гражданки Ганы по имени Миракуру, родители въехали в Японию по туристическим визам в 1992 году и начали работать на одном из заводов в префектуре Сайтама. Миракуру родилась в 2003 году. Рожденная и выросшая в Японии, она не имеет статуса постоянно проживающего лица.

Примерно когда Миракуру пошла в начальную школу, ее отец на протяжении восьми месяцев содержался в изоляторе иммиграционной службы, после чего был «временно освобожден» и пребывает в этом статусе вплоть до нынешнего дня. Поскольку работать ему не позволено, в средствах к существованию и расходах на оплату учебы ребенка он зависит от тех, кто его поддерживает. Мать в качестве волонтера активно участвует в работе по организации местной общиной столовой для детей, помогает по уходу в доме престарелых – она совершенно влилась в местное сообщество. У отца рак, но поскольку эти люди не входят в систему медицинского страхования, госпитализация и проведение операции представляются затруднительными.

Сейчас Миракуру учится в третьем классе полной средней школы, будущей весной она собирается поступать в институт медицинских сестер, в дальнейшем очень хочет работать акушером. Особое разрешение на пребывание желает получить вся семья, но на данный момент большая вероятность выдачи такого разрешения – только у Миракуру.

«Если визу дадут только мне одной, то это будет неприемлемо, – взывает Миракуру, – в этом не будет никакого смысла, если семья не сможет быть вместе».

«Немало людей, так же, как и семья Миракуру, будучи временно освобождены из-под стражи, находятся в Японии по 10, по 20 лет», – рассказывает Судзуки. «Примерно с 2015 года, поскольку стал тщательно соблюдаться запрет на работу для временно выпущенных, все более тяжелое финансовое бремя ложится на тех, кто занимается поддержкой этих людей. В частности, слишком велико бремя расходов на образование и медицинские услуги в тех случаях, когда речь идет о временно освобожденных семьях с детьми или людях, проходящих лечение».

Устранение, начатое «планом сокращения наполовину»

Во второй половине 1980-х годов на фоне острой нехватки рабочих рук в разгар периода «экономики мыльного пузыря» на работу брали все больше иностранцев без соответствующего статуса пребывания в стране. Эти люди работали на стройплощадках, заводах, в кафе и ресторанах, поддерживая японское общество.

В ответ на резкий рост числа «нелегальных» рабочих по результатам бурных дискуссий о приеме иностранной рабочей силы кабинет министров постановил не принимать так называемых «неквалифицированных рабочих», и в декабре 1989 года были внесены соответствующие поправки в Закон об иммиграционном контроле (вступившие в силу в июне следующего года). Обновленным законом был введен новый статус «постоянно проживающего» без ограничений на трудоустройство. Этот статус стали предоставлять потомкам японских эмигрантов в третьем поколении (а также членам их семей и не состоящим в браке несовершеннолетним детям).

Иностранные рабочие, от которых в связи со вступлением в силу с июня 1990 года более строгого Закона об иммиграционном контроле потребовали вернуться на родину, спешат пройти необходимые процедуры (30 мая 1989 года, Токио, у здания токийского иммиграционного управления в районе Отэмати. © Jiji Press)

«Своей официальной политикой правительство предполагало допускать в страну через «парадный вход» только специалистов и квалифицированных рабочих, а на деле рынок труда нуждался в тех, кто был готов взяться за так называемый «неквалифицированный труд». Нарушителям режима пребывания, проникавшим с «черного хода», нашлась замена – в качестве неквалифицированной рабочей силы стали использовать прибывающих через своего рода «боковую калитку» (лица, не получавшие разрешения на въезд в качестве рабочих, но обладающие статусом, позволяющим трудоустраиваться на законных основаниях) иностранцев японского происхождения, научных и технических стажеров, для которых была создана и стала расширяться соответствующая система приема. И хотя формально присутствие рабочих, проникших в страну с «черного хода» не допускалось, в течение какого-то времени наличие нарушителей правил пребывания в какой-то мере молчаливо терпели как «необходимое зло». Это были времена так называемой «мягкой ликвидации». Поэтому даже после того, как вступил в силу обновленный Закон об иммиграционном контроле 1989 года, число нарушителей правил пребывания продолжало расти, и в 1992 году достигло приблизительно 300 тыс. человек. Хотя после краха «экономики мыльного пузыря» их количество стало сокращаться, в начале 2000-х годов нарушителей порядка пребывания насчитывалось более 250 тысяч» (профессор Судзуки).

Изобличение нарушений режима пребывания ужесточилось после того, как в декабре 2003 года вышел так называемый «план сокращения наполовину» – план по снижению наполовину (за пятилетний период) количества «незаконно» пребывающих в стране. «Фоном для его появления стало то, что, во-первых, произошло премещение рабочей силы с «черного хода» к «боковой калитке», превратившее в «ненужную» рабочую силу с нарушением статуса пребывания, а во-вторых в правительстве начали обсуждать возможность расширения приема через «парадный вход». За счет перехода от «мягкого устранения» к «неукоснительному устранению» число нелегально пребывающих резко сократилось с 220 тыс. человек (2004 год) до 150 тыс. (2008 год), но вместе с тем активно использовался механизм особого разрешения на пребывание, и за 5 лет было легализовано пребывание почти 50 тыс. человек».

В 2006 году Министерство юстиции опубликовало «Руководство по особому разрешению на пребывание» (изменено в 2009 году), в котором в качестве оснований для получения указывались наличие супруга-японца или лица со статусом постоянного проживания, длительное пребывание в стране семьи с детьми и т. д. Между тем в последнее время инструкции отнюдь не всегда соблюдаются тщателным образом. «Даже в тех случаях, в которых прежде допускался особый статус пребывания, теперь его не утверждают и дают распоряжение о репатриации».

Между тем в преддверии Олимпийских игр в Токио, с 2015 года произошло ужесточение временного освобождения из-под стражи. До этих пор трудоустройство временно отпущенных фактически молча терпели, но с выходом распоряжения за подписью начальника Управления иммиграционного контроля «Об усилении отслеживания перемещений» временно выпущенных лиц, в соответствии с этим документом сотрудники иммиграционной службы усилили наблюдение, в частности, стали посещать таких лиц по месту жительства. Соответственно увеличилось и число задержанных, чье трудоустройство было обнаружено в ходе реализации данных мер.

Виноваты не только нарушители

Как отмечает Судзуки, среди так называемых «лиц, уклоняющихся от репатриации» есть немало иностранцев, которые, хотя въехали и находились в стране на законных основаниях, оказались недовольны приемом со стороны японской компании, скрылись и лишились законного статуса пребывания.

«К примеру, технические стажеры, которые, оказавшись в условиях жесткой эксплуатации, не выдерживают и скрываются от работодателя, становятся нарушителями срока пребывания в стране. Может быть, это проблема скорее не ответственности самого нарушителя, а системы приема или крайне неудовлетворительных условий труда?»

Некто пренебрегает обеспечением надлежащих условий, а если из-за этого возникает проблема, то ответственность за нее возлагается только на самого нарушителя режима пребывания. А еще есть подростки и молодежь из числа иностранцев японского происхождения, которые оказались в тяжелой ситуации из-за того, что не были созданы надлежащие условия для приема этих иностранцев. «Сейчас для детей с иностранными корнями местные власти, школы и Министерство образования предпринимают разнообразные меры помощи, в частности, в том, что касается обучения японскому языку. Однако примерно с 1990-х, когда начало увеличиваться число вновь прибывающих в страну детей, и школы, и местные общины не создавали достаточных условий для того, чтобы принимать у себя детей с другими языками и другой культурой. Есть и случаи, когда подростки, подвергавшиеся издевательствам, которые росли, будучи лишены возможности учиться, пытаясь найти себе место в японском обществе, оказываются вовлечены в преступную деятельность. И даже если человек попадает в тюрьму и отбывает свой срок, он подлежит репатриации, поскольку уголовное преступление является основанием для данной меры. Есть молодые люди, которые были высланы из страны, несмотря на то, что выросли в Японии. Так ли необходимо подвергать второму наказанию, указывая на дверь, человека, который уже единожды искупил свою вину?»

С внесением в апреле 2019 года в Закон об иммиграционном контроле поправок, которыми был предусмотрен статус «отдельные технические навыки», страна открыла парадную дверь для неквалифицированных иностранных рабочих. Пока не вполне ясно, каким образом следует готовить систему их приема, включая обучение японскому языку, и каким образом следует улучшить систему технических стажеров, увязав ее с приемом обладателей «отдельных технических навыков». В настоящее время – в условиях пандемии коронавируса – для технических стажеров, которые оказались уволены или чье трудоустройство было прекращено, допускается смена рода деятельности и продление срока пребывания в стране.

С другой стороны, с учетом невозможности возвращения, люди, находящиеся под стражей или в шатком положении «временно выпущенных», оказываются в еще более тяжелой ситуации, поскольку из-за пандемии те, кто оказывает им помощь, сами сталкиваются с экономическими трудностями.

«Быть может, для многих отчаянное положение иностранцев, не имеющих законного статуса пребывания, – это нечто такое, что их «не касается», но мне хочется, чтобы мы проявляли больше интереса к таким же, как и мы, людям, которые живут в нашем обществе. Прислушивались к тем, кто не имеет возможности вернуться, даже когда им говорят: «езжайте, откуда приехали». Потому что за отсутствие возможности вернуться несут ответственность не только сами эти люди, но и общество, открывшее двери рабочим, в которых оно нуждалось. На японском обществе лежит и ответственность за нежелание признавать беженцами тех, кто сталкивается с риском подвергнуться преследованиям».

Фотография к заголовку: Лица, обратившиеся за статусом беженца, проводят демонстрацию протеста в Токио, требуя предоставить им разрешение на пребывание в Японии (9 сентября 2015 г., REUTERS)

(Статья на японском языке создана на основе интервью, взятого Итакурой Кимиэ, Nippon.com)

Статьи по теме

• Беженцы: позиция Японии и её вклад в решение проблемы
• Пройти сквозь игольное ушко: политика Японии в отношении беженцев
• Япония примет меры против злоупотреблений программой защиты беженцев
• Япония открывает двери для иммигрантов
• Языковые школы в Японии: за чем едут иностранные студенты?
• Яркое своеобразие правосудия в Японии: очевидный изъян – риск осуждений по ложному обвинению – на фоне уникальной истории и общественного устройства
• Убийство подростка из Кавасаки как свидетельство провала социальной политики и политики интеграции иммигрантов в Японии
• Цифровой сдвиг: японский рекрутер отправляется в Индию, чтобы восполнить нехватку ИТ-инженеров
• Виновны 99,9% обвиняемых: выполняют ли свои роли судьи, прокуроры и адвокаты?
• В Японии позволят иностранным стажёрам искать работу вне области их специализации в связи с коронавирусом