Время перемен в японской политике приёма трудовых ресурсов из-за рубежа: допуск кадров «без высокой квалификации»

Смена главного принципа политики приёма рабочих-иностранцев, твёрдо соблюдаемого 30 лет

В политике Японии по отношению к зарубежным трудовым ресурсам настаёт время больших перемен. В июне 2018 года правительство обнародовало «Основные направления политики финансово-экономического управления и реформ (Основы политики) 2018». В этом документе для областей экономики, испытывающих реальную необходимость, предусмотрено введение нового статуса пребывания в стране с целью трудовой деятельности для зарубежных кадров без высокой квалификации, которые не попадают под статус «высококвалифицированных иностранных кадров».

Прежде всего, со времени принятия в 1988 году «Шестого основного плана политики трудовой занятости» основополагающая позиция японского правительства в политике по отношению к иностранным трудовым ресурсам, с одной стороны, предусматривая активный приём иностранных кадров высокой квалификации, обладающих ценными профессиональными и техническими навыками, вместе с тем в принципе не предусматривала приёма иностранцев с целью трудоустройства для ликвидации нехватки трудовых ресурсов в прочих областях, не требующих высокого профессионализма (т. н. зарубежных кадров без высокой квалификации).

Хотя на протяжении этих 30 лет в японском обществе и высказывались предложения принимать иностранцев в качестве ответной меры на сокращение населения и нехватку рабочих рук, правительство продолжало придерживаться по данному вопросу своей принципиальной позиции и не разворачивало предметных обсуждений данной темы, аргументируя это необходимостью достижения общенационального консенсуса и другими доводами.

Нынешние «Основы политики» ознаменовали изменение позиции правительства, которые можно свести к двум основным пунктам: из соображений восполнения нехватки трудовых ресурсов (1) принимать иностранные кадры «без» высокой квалификации, для чего (2) учредить статус пребывания с целью занятия трудовой деятельностью.

Политика и фактическая ситуация, сложившаяся к настоящему времени

Если рассматривать ситуацию непосредственно в данный момент, то по состоянию на конец октября 2017 года зарегистрировано абсолютно рекордное число трудящихся, нанятых и работающих на территории Японии – 1 млн 278 тыс. человек (Такое число соответствующих уведомлений приводится в «Ситуации с наймом иностранцев» Министерства здравоохранения, труда и социального обеспечения). При рассмотрении соотношения числа лиц с отдельными статусами пребывания в общей массе работающих иностранцев обращает на себя внимание следующая особенность: численность обладателей статуса, непосредственно ставящего целью ведение трудовой деятельности, не превышает и двадцати процентов, в то время как подавляющее большинство составляют лица, получившие разрешение на въезд и пребывание со статусом, ориентированным на другие цели – помимо трудовой деятельности.

Таким образом, к настоящему времени работники-иностранцы разделяются по целому ряду статусов пребывания, в отношении каждого из которых велась реализация отдельной политики. Ниже по каждому из этих статусов приведены сведения о нынешней ситуации, а также о том, какие изменения претерпевала политика по отношению к иностранным работникам за предшествовавший тридцатилетний период.

Лица со статусом пребывания, связанным с профессионально-технологической сферой (т. н. высококвалифицированные иностранные специалисты-обладатели статуса пребывания по 15 видам деятельности)

Как уже отмечалось выше, правительство следовало принципу активного приёма высококвалифицированных иностранных кадров, выработав для этого несколько различных механизмов. Примерами является провозглашение в Основной стратегии развития информационных технологий 2000 года цели по приёму до 2005 года 30 тыс. соответствующих специалистов, запуск в 2012 году «балльной системы для кадров высокой квалификации» для лиц, удовлетворяющих установленному уровню (который определяется суммой баллов за уровень образования, возраст, годовой доход и т. п.), а также учреждение в 2015 году нового статуса пребывания под названием «высококвалифицированная профессиональная работа».

После этого в 2017 году была учреждена «японская версия грин-карты для высококвалифицированных иностранных кадров» – начал работать механизм, позволяющий сократить вплоть до одного года ценз пребывания в стране до получения постоянного вида на жительство (в других условиях этот ценз составляет десять непрерывных лет), для иностранцев, набравших определённое число баллов в балльной системе для кадров высокой квалификации.

В своей стратегии роста правительство установило целевой результат по числу утверждаемых заявок в балльной системе для высококвалифицированных кадров, и в настоящее время эта цель выполняется опережающими темпами. Но если рассмотреть динамику въезда и выезда из страны, то на протяжении уже нескольких лет продолжается превышение показателей выезда за пределы страны иностранцев-обладателей статуса пребывания «специалист высокой квалификации». Это даёт основание предположить, что доля остающихся в стране не слишком высока.

Четыре вида статуса пребывания (включая постоянное жительство) в зависимости от личности и положения

Благодаря вступлению в силу в 1990 году пересмотренного Закона об иммиграционном контроле и признании статуса беженца был введён статус «проживающего (резидента)», и на основании «кровных уз» разрешение на пребывание стали предоставлять бразильцам японского происхождения и т. д. В результате с 1990 года, главным образом в регионе Токай и на севере региона Канто в районах сосредоточения промышленного производства стала происходить концентрация иностранцев со статусом «проживающий». Хотя изначально эти люди въезжали в страну на временные заработки, в результате всё более длительного пребывания они получали право на постоянное жительство, и теперь многие являются обладателями статуса «постоянное жительство».

До сих пор очень большую группу среди обладателей этого статуса составляли выходцы из Бразилии. Хотя в конце 2007 года была зарегистрирована их рекордная численность за всю историю – 316 967 человек, многие из этих людей работали на нестабильных условиях – без контракта или через посреднические компании, удовлетворяющие временный спрос на рабочие руки, из-за воздействия финансового кризиса 2008 года за последующие пять лет более 100 тыс. человек вернулись на родину. Из них около 20 тыс. вернулись в Бразилию на особые пособия, предоставленные японским правительством в рамках программы помощи возвращению на родину (300 тыс. йен на каждого рабочего и по 200 тыс. йен на каждого его иждивенца предоставлялось с условием невозможности получения аналогичного статуса для повторного въезда в Японию в течение трёх лет). Сокращение численности бразильцев продолжалось до конца 2015 года, однако начиная с 2016-го вновь наблюдается тенденция к росту, и по состоянию на конец 2017 года их насчитывалось 191 362 человека.

До последнего времени в качестве насущной проблемы поднималось получение образования детьми иностранцев, въехавших в страну в данном статусе (в частности, то, что их дети не идут в школу, а среди тех, кто учится, низок процент тех, кто поступает на дальнейшую учёбу), однако с течением 30 лет, в особенности, в последние годы, в некоторых регионах становятся актуальны и вопросы, связанные с необходимостью обеспечения ухода, возникающей по мере старения этих людей.

Технические стажёры

Система технической интернатуры начала действовать в 1993 году, имея целью внести вклад в развитие международного сообщества путём передачи технологий в развивающиеся страны, и в настоящее время технические стажёры составляют 20% от общей численности иностранных работников в стране. С самого начала работы этой системы срок пребывания был определён в два года (год исследований плюс год практической отработки навыков), а профессиональная направленность ограничивалась 17-ю видами деятельности (главным образом, в производственном секторе), но впоследствии происходил процесс увеличения сроков и расширения рода занятий, так что в настоящее время максимальный срок пребывания составляет 5 лет, а список занятий состоит из 77 видов деятельности, охватывающих 139 наименований работы (с 2000 года были добавлены сельскохозяйственные профессии, а в 2017 году добавился первый род занятий, связанный с обслуживанием людей – «уход за пожилыми и больными»).

В связи с функционированием этой системы, как многократно отмечали и продолжают отмечать газеты и телевизионные документальные передачи, не прекращаются нарушения прав человека и трудового законодательства со стороны принимающих предприятий, причём проблемы эти не раз отмечали и за рубежом, в частности, они упоминались в американском Докладе о торговле людьми и т. п.

На это было требовалось дать ответ, и в 2017 году вступил в действие «Закон о практическом освоении технических навыков». Для организаций-посредников (и надзорных органов), а также предприятий, принимающих стажёров (и лиц, обеспечивающих прохождение стажировки) были введены запреты и наказания. С другой стороны, организации и предприятия, заслужившие статус «добросовестных», получили возможность продлять сроки пребывания до 5 лет, а также увеличивать масштабы приёма.

Если в прошлом среди стран, откуда отправляются такие стажёры, самую большую долю занимал Китай, то на протяжении нескольких последних лет прослеживается тенденция к сокращению числа стажёров из этой страны по мере экономического развития и под воздействием падения рождаемости и старения населения. Начиная с 2016 года самым крупным отправителем вместо Китая выступает Вьетнам, особенно заметно наращивавший свою долю до последнего времени.

Вместе с тем, при рассмотрении изменения процентного соотношения числа технических стажёров в последние годы особенно обращают на себя внимание Камбоджа и Мьянма. Во Вьетнаме тоже прогнозируют быстрый экономический рост, а наряду с ним и быстрое снижение рождаемости, поэтому вслед за Китаем и Вьетнамом пальма первенства стран-новых ведущих поставщиков стажеров, по всей вероятности, перейдет к «неразработанным территориям» – к Камбодже и Мьянме. Но прежде, чем это произойдёт, требуется создать соответствующие условия для того, чтобы именно Япония продолжала оставаться страной, которую избирают в качестве места технической стажировки, а также пересмотреть устройство предприятий, которые в своей работе продолжают зависеть от поставок дешёвой рабочей силы.

Иностранные студенты

Характерной особенностью Японии является то, что среди работающих в стране иностранных трудящихся свыше 20% составляют учащиеся на зарубежной стажировке (к примеру, в соседней Южной Корее этот показатель в 2017 году составлял 1,5%). На рынке труда Японии из года в год происходит рост присутствия иностранных студентов, которым изначально было позволено въехать в страну с целью учёбы.

Если вспомнить изменения политики в отношении иностранных студентов, то в 1983 году главным образом в целях международного обмена был провозглашён «план приёма ста тысяч иностранных студентов», целевой показатель которого был достигнут с трёхлетним опозданием в 2003 году. После этого, в 2008 году, в увязке с приёмом зарубежных кадров высокой квалификации, в стратегических целях привлечения наиболее способных иностранных студентов был выработан «план приёма трёхсот тысяч иностранных студентов», реализация которого ведётся в настоящее время с тем, чтобы достичь заявленной цели до 2020 года.

В связи с этим следует обратить внимание: хотя в названии говорится об «иностранных студентах», документ подразумевает большое многообразие – от вузовских аспирантов до учащихся школ японского языка. Министерство юстиции с 2010 года предоставляет статус «учёба» и иностранцам-учащимся школ японского языка, так что после утверждения «плана приёма трёхсот тысяч иностранных студентов» рамки понятия «иностранный студент» существенно расширились. Что касается соотношения стажёров разных учебных заведений и организаций, в последние годы сложилась тенденция к сокращению доли учащихся-иностранных стажёров высших учебных заведений и аспирантур при одновременном увеличении доли проходящих учёбу в профессиональных училищах и школах японского языка (см. схему 5).

Что касается ситуации с подработками, которыми занимаются учащиеся-иностранцы, с одной стороны, имеется тенденция к сокращению доли подрабатывающих учащихся вузов и аспирантур, а с другой стороны, доля подрабатывающих учащихся профессиональных училищ и школ японского языка имеет тенденцию к увеличению. Если говорить о сферах трудоустройства, наибольшая доля приходится на общественное питание и торговлю (круглосуточные минимаркеты шаговой доступности комбини и т. п.) (По данным «Исследования жизни иностранных студентов, стажирующихся за собственный счёт»).

В особенности это относится к учащимся школ японского языка: поскольку определённая часть этих учащихся уходит в подработки настолько, что на учёбу и времени не остаётся, с октября 2018 года Министерство юстиции было вынуждено ужесточить стандарты, связанные с организацией языковых школ – в отношении сроков обучения и системы контроля.

Рабочие-иностранцы со статусом «особые виды деятельности»

Хотя сам термин «особые виды деятельности» для кого-то может быть не слишком знаком, этот статус пребывания невозможно оставить без внимания, особенно после того, как пересмотр политики в отношении работников-иностранцев осуществил второй кабинет министров под руководством Абэ Синдзо,

На Схеме 6 в обобщённом виде представлена созданная за последние годы система трудоустройства работников-иностранцев со статусом пребывания «особые виды деятельности». Из неё становится понятно, что всё шире раскрываются двери в ряде отраслей и направлений, в числе которых приём трудовых ресурсов на основании соглашений об экономическом партнёрстве в области ухода за больными и престарелыми, строительство и судостроение, особые национальные зоны стратегического развития, лица японского происхождения четвёртого поколения и т. п.

Вырабатывать политику по отношению к иностранцу не только как к работнику, но и как к обывателю

Вышеизложенное вкратце описывает политику по отношению к иностранцу как к «работнику», однако в том, что касается политики по отношению к иностранцу как к «обывателю» – жителю Японии (политики единого общества) до сих пор складывалась не слишком благоприятная ситуация. Принимаемых было недостаточно, а главной движущей силой выступали органы местного самоуправления в местах сосредоточенного проживания иностранцев.

В связи с введением нового статуса пребывания в стране люди склонны обращать основное внимание на отрасли экономики, сроки пребывания, требуемые способности и другие условия въезда в страну, между тем как требуется более глубоко обсуждать и вопросы о том, как человека из-за рубежа будут принимать предприятие, где ему или ей предстоит работать, а также местная община, где ему или ей предстоит жить.

Фотография к заголовку: практические испытания системы идентификации личности путём сличения лица с фотографией в паспорте на автоматических турникетах иммиграционного контроля, август 2012 года, Международный аэропорт Нарита (фотография предоставлена Jiji Press)